年金改革で必要な「国民的議論」とは

2012年02月15日 16:00

小幡氏から興味深いコメントを頂いた。コメントに刺激を受け、まずは年金改革で必要な「国民的議論」について言及したい。小幡氏から「期待」されている私案は稿を改めて近くお示ししたい。

経済学者は、様々な年金改革案を提示しているが、国民の好み(選好)を踏まえずに唯一絶対の最適な改革案を見出すことはできない。理由は後述するが、所得再分配政策の重要な1つの手段である年金制度で、「どの程度格差是正を行えばよいか」については、経済理論だけでは解ききれない課題として認めた上で、その度合いに関する国民の選好を聴取することが必要で、より多くの国民にとって現行制度よりよい年金改革を検討することが重要と考える。小幡氏が評する「議論してもまとまるはずがない」とは、確かにそう思うが、政党や省庁や学者が案を出しただけでは、格差是正の程度を比較はできたとしても、是正の度合いに関する国民の選好を見極めることはできない。だから、まずは国民の選好を見極めるべく「国民的議論」が必要だと考える。拙稿「最低保障年金案に対する建設的議論の論点」を敢えて中立的に書いたのは、最低保障年金に対し賛否があることを承知の上で、国民の選好表明を喚起したい思いがあったからである。

では、どのような観点で国民の選好を見極める必要があるだろうか。


その前に、なぜ国民の好み(選好)を踏まえずに経済理論だけでは唯一絶対の最適な改革案を見出すことはできないか、理由を述べておこう。その理由は、年金制度は所得再分配制度であり、貧富の格差是正をどの程度行えば最も望ましく(垂直的)公平性を実現できるかという基準をあいにく経済理論では明示できないからである。経済理論では、資源配分の効率性についてはパレート最適な状態を最善とする意味で、唯一の解を求められるが、公平性をも加味した時に何をもって最善とするかを唯一つに決めることができない。完全平等が最善かといえば、そうではない。前もって努力して所得が多い人と怠慢で所得が少ない人がいて事後的に政策で完全平等にすれば、前もって努力する人がいなくなってしまうから、完全平等が最善とはとても言えないことはわかるだろう。

所得格差をより強く是正する仕組みがよいか、年金制度を通じてはあまり是正しない方がよいか。そこには、世代内の格差も世代間の格差も含まれている。格差の度合いについては、どちらが正しく、どちらが間違っていると断じることはできない。だからこそ、より多くの国民にとってよりよい年金制度にするには、格差是正の度合いに関する国民の選好(好み)を見極める必要がある。では、どのような観点で見極める必要があるか。

第1に、税を財源として付加する年金給付をどの程度行うかである。年金給付は、原則、払った年金保険料と関連付けられている。所得比例年金であれば、現役時代を通じてみたときに、生涯平均年収が多い人ほど多くの年金給付が受けられる。他方、生涯平均年収が少ない人ほど年金給付が少ないとなると、現役時代の所得格差がそのまま老後も残されることになる。年金保険を現役時と比べ老後に生活水準が低下するリスクに備えた保険とみれば、年金保険料は所得比例(定率保険料)とする(累進所得税のように累進的保険料にはしない)という保険原理を踏まえたとして、年金給付で(世代内)所得格差是正をより強く効かせようとすれば、税を財源とした給付を付加することが考えられる。税財源を用いた最低保障年金も、この発想である。

そこで焦点となるのは、
 ・高所得高齢者にも税を財源とする年金給付を出してよいか。給付を抑制するなら、どの水準以上の人からとするか。
 ・低所得高齢者に税を財源とする年金給付を増額してよいか。給付を増額するなら、どの程度、どの水準の人まで給付を増やすか。
 ・現役時代にほとんど年金保険料を払っていないために(ほぼ)無年金となる人には、税を財源とする年金給付を出すか、あるいは生活保護給付を出すか。
である。この論点は、拙稿「最低保障年金案に対する建設的議論の論点」でも示したので詳細は割愛する。ただ、これらの焦点は、最低保障年金案だけに限らず、現行制度でも、年金給付を多く受ける人にも基礎年金が支給されてその2分の1が税で賄われることから、同種の問題が生じる。

先の3つ目の焦点は、年金制度を社会保険方式(保険料納付期間が受給資格期間に満たない人には年金を給付しない)とするか、税方式(保険料をごくわずかしか払わなかった人にも生活保護給付でなく年金を給付する)とするかにもかかわってくる点である。

第2に、世代間格差是正をどの程度行うかである。少子高齢化が進むと、賦課方式年金ならば、若年世代ほど不利になり年金の給付と負担の世代間格差が拡大する。2004年の年金改正の前までは、公式には「修正積立方式」と称して無限均衡方式(将来にわたり運用収入を活用するために、巨額の積立金を将来にわたって一定の水準に維持しておく方式)をとり、積立金を保持する年金制度だった(厳密な意味での積立方式ではない)。しかし、これを維持すると、世代間格差が縮小できないことから、2004年年金改正では、年金積立金を世代間格差是正のために使うこととし、概ね100年後には支払い準備金程度の積立金だけ確保するまで取り崩す(有限均衡方式)に転換し、今日に至っている。したがって、2004年年金改正後は、それ以前に比べて賦課方式の色彩がさらに強まった。積立金を世代間格差是正に活用したのだが、それは「霞が関埋蔵金」を取り崩すがごとく1度きりの効果しかない。今後は、少子高齢化と賦課方式に起因する世代間格差の是正のために、給付と負担をどう変えるか、が問われる。

確かに、賦課方式の現行制度を改め、できるだけ積立方式の性質を含めるように改革すべきという提言はこれまでにも出されている。ただ、これは、極言すれば、団塊ジュニア世代以降にまつわる問題で、年金受給者となりつつある団塊世代にまつわる問題には何ら解決策とはならない。なぜなら、団塊世代は既に年金保険料を払い終えているからである。それでいて、団塊世代の人数の多さから、賦課方式に起因して世代間格差が顕著になる性質を払拭するのは容易ではない。

団塊世代からこれ以上年金保険料を追徴できない現状から、世代間格差是正のためにありうる方策は、
 ・団塊世代の年金給付を抑制する
 ・団塊世代にも(年金給付の財源となる)税負担を追加で求める
しかない。

前者として有効な方策は、前掲の税財源による給付の抑制とともに、(支払保険料見合いの)給付額そのものを削減すると「憲法違反」との見解もあるので、所得税制において年金課税を強化することである。現行所得税では、公的年金等控除が手厚く、70歳以上世代の過半数が所得税が非課税となっている。年金給付自体は抑制しないが、所得税の公的年金等控除を縮小して所得税をより多くとることで実質的に年金給付を抑制できる。後者として有効な方策は、消費税と相続税の増税である。消費税は、若年世代にも負担増となるが、高齢者にも消費税を負担してもらえる(当然、消費税率引き上げに伴う物価上昇は年金給付に反映しないことが必須である)。また、拙稿「『貯蓄税』導入は消費税増税と同等以下の意味しかない」『月刊税務事情』2011年10月号小黒氏の記事にもあるように、消費税は、高齢者が持つ金融資産に消費段階で課税する効果もある。消費し残せば、相続税で課税すればよい。さらに、現行制度でも年金給付のための税財源(基礎年金の国庫負担)を当年度の税収だけでは賄えず事実上赤字国債(2012年度からは交付国債)で賄ってきた部分を、高齢者も負担する増税で埋められれば、それだけ年金にまつわる国債償還のための将来世代の負担が軽減できるため、世代間格差是正に貢献する。これらを、どの程度実行するかを、年金の給付と負担にまつわる世代間格差の観点から検討する必要がある。

他にも、考慮すべき論点はあるが、機会を改めることにしたい。

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土居 丈朗
慶應義塾大学経済学部教授

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