「電力システム改革」を改革せよ(その4)

2013年08月07日 08:33

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石川和男
東京財団上席研究員 元経産省・資源エネルギー庁

今回で一応最後にするが、経済産業省・総合エネルギー調査会総合部会「電力システム改革専門委員会」の報告書を委員長としてとりまとめた伊藤元重・東京大学大学院経済学研究科教授が本年4月に公開した論考「日本の電力システムを創造的に破壊すべき3つの理由」( )について、私見を述べていきたい。「その1」「その2」「その3


まずは次の引用についてである。

「ところで、電力システム改革を論じる際、しばしば電力の質という議論が出てくる。停電をできるだけ少なくし、電気の周波数の変動をできるだけ減らした安定的な電力を提供する──これが電力の質の意味である。

日本の電力業界の主張は、日本の電力の質が非常に高いということだ。こうした高品質の電力が日本の製造業にも役に立っている。たしかに、頻繁に電圧や周波数が変動するような電力では、精巧な部品などを製造するメーカーは困ってしまうだろう。

ただ、こうした話を欧州などの専門家にすると、厳しい批判の声が返ってくる。曰く「原発で安定的な電力供給を確保しているから、そうした品質の話ができるのだ。再生可能エネルギーの割合が極端に低い日本だからこそできる議論である。日本が今後再生可能エネルギーの割合を増やしていけば、地域的に分断されている電力システムでは、質の高い電力を提供できるものではない」と。

このメッセージに込められているのは、元来不安定な電源である再生可能エネルギーを積極的に取り込んでも、全体として安定的な電力の質を確保することは可能だということである。そのための発送電分離であるし、電力ネットワークの広域化なのである。」

電気の質をめぐる3つの誤解

(1)欧州との比較はナンセンス

欧州などの専門家の発言とされている部分について、2点申し上げる。

第一に「原発で安定的な電力供給を確保しているから、そうした品質の話ができるのだ」という指摘は当たっていない。電力需要は時々刻々変化し、安定供給を確保するためには、発電設備の出力を調整して需要に追随していく必要がある。出力一定で運転する原発が増えることで、電力品質を維持する難易度はむしろ高くなる。

第二に「再生可能エネルギーの割合が極端に低い日本だからこそできる議論である」が、これも指摘としては片肺飛行だ。欧州は電力系統が日本の数倍の規模があり、電力品質の維持、つまり周波数の調整が日本に比べて容易な環境にある。欧州は出力が変動する再生可能エネルギーを導入しやすい環境にある。もっとも、昨今はドイツを中心に、電力品質の維持に関して様々な問題が噴出してきている状況にあるとのことだ。

(2)再生可能エネルギー導入促進のための発送電分離とは理解不能

「元来不安定な電源である再生可能エネルギーを積極的に取り込んでも、全体として安定的な電力の質を確保することは可能だということである。そのための発送電分離であるし、電力ネットワークの広域化なのである」という点についても二点指摘したい。

第一に、「可能だ」と言うのはあくまで「金に糸目をつけなければ」という条件が付く。しかし、それは現実的には不適切極まりない。

第二に、「元来不安定な電源である再生可能エネルギーを積極的に取り込んでも、全体として安定的な電力の質を確保する」ための方策として、電力ネットワークの広域化を挙げている点に異論はないが、発送電分離を挙げている点は全く理解できない。

震災前、電力政策面での最大の課題はCO2排出量の削減であった。そのため、原子力発電所を推進しながら、太陽光など再生可能エネルギーの大量導入を両立させていく方策を検討していた。これのどこが難しいか説明すると、次の1~3のようなことだ。

1・電力は常に需要と供給が一致している必要があるから、時々刻々変動する需要に対して、発電設備の出力を調整して需要に追随する必要がある。

2・この需要への追随は、火力発電所と水力発電所の役割。原子力発電所は需要にかかわらず、出力一定の運転を行うことによって経済性を発揮する役割である。原子力発電所の発電量が増えると、需要の変動に対して、より少ない火力発電所や水力発電所で追随を行わなくてはならなくなる。

3・一方で、出力が天候次第で変動する再生可能エネルギー発電が大量に導入されると、火力発電所と水力発電所は、需要の変動に加えて、これら再生可能エネルギー発電の出力変動にも対応する必要があり、出力調整がより複雑になる。

より具体的に課題を述べると、次のようなことだ。

  • 従来、数分から数時間先の電力需要を予測して、発電所に出力を指令していたものが、需要だけでなく、再生可能エネルギー発電の出力も予測する必要が出てくる。予測の精度を上げるか、予測がはずれるリスクを大きめに見て調整力を余計に用意する必要が出てくる。
  • ある程度トレンドが予測できる需要と異なり、再生可能エネルギー発電の出力は急激に変動するため、短時間に大幅な出力調整が出来る電源を用意する必要がある。
  • 原子力発電の増加により、上記の対応を、より少ない調整幅の中で行う必要がある。
  • また、上記の対応を欧州に比べて系統規模が小さく、周波数調整が難しい環境の中で行う必要がある。

<図:再生可能エネルギーの大量導入に伴う課題のイメージ>

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(3)再生可能エネルギーの大量導入だけが目的ならば発送電一貫の維持が合理的

震災前には発送電分離などという議論はなく、現行の電力システム、即ち発送電一貫を前提としていた。殆どの電源を電力会社(一般電気事業者)が保有し、自在に制御できることが前提であった。だが、震災後に何故か急に浮上した「電力システム改革」の議論において、法人分離型の発送電分離が方向性として打ち出された。

これは、今まで発送電一貫体制の下で、欧州よりも難しい周波数調整を担ってきた電力システムを抜本的に変えることを意味する。だから、周波数調整の責任を持つ送電会社と、発電会社が別主体となる中で、どうやって周波数調整に必要な電源を確保するかという仕組みの構築から始めなくてはならない。

しかも、周波数調整が日本よりも簡単である欧州の先例を模倣するだけでは、電力品質を維持できそうもない。加えて、ドイツでは再生可能エネルギーの増加により稼働率が低下した火力電源の採算性が悪化しているにもかかわらず、再生可能エネルギーの変動に対応するために市場から退出させるわけにも行かず、政府が火力発電所に対して補助金を出すような展開になっている。こうした問題にも対応が必要になってくる。
 
発送電分離に伴うこのような検討を行わなくてはならない分、「再生可能エネルギーを積極的に取り込んでも、全体として安定的な電力の質を確保する」方策の検討は先送りにならざるを得なくなっている。

このように考えると、再生可能エネルギーの大量導入が最優先課題であるのなら、また、それに迅速に対応する必要があるのなら、発送電一貫体制を維持することが実は最も合理的な選択なのだ。

コジェネ普及がなぜ日本で遅れているのか

続いて、次の下りについてである。

「日本は欧州などに比べてコジェネの普及が遅れていると言われる。その理由をきちっと検討したことはないが、一部の専門家の話では、電力会社(一般電気事業者)が発電と送配電と小売を垂直統合的に独占しているので、コジェネの業者の参入が難しいということである。送配電網が中立的かつ透明な仕組みで運営されていれば、コジェネの仕組みも電力の売買を自由に行うことで、より効率的かつ低コストでできるはずだ。

新聞報道で知ったことだが、三井不動産が日本橋の再開発事業で電力ビジネスに参入するという。具体的には東京ガスなどと組んで、日本橋でガスタービンを利用した発電を行いつつ、周囲のオフィスや住宅への電力供給も可能にするといったものらしい。

このようなビジネスを展開するためには、電力システムの自由化が必要となる。従来でも、六本木ヒルズのように、一般企業(森ビル)が自前の発電システムをもつことはあった。ただ、この場合は六本木ヒルズの電力を100%確保できる規模が必要とされていた。また、周囲のビルなどに森ビルが電力を売ることはできなかったようだ。

今回の三井不動産の日本橋のケースはかなり異なる。まず、電力のすべてを自前で発電しなくても、一部は東京電力のような外部の業者から購入してもかまわないのだ。さらに、電気事業者として周辺の利用者に電気を売ってもよいことになった。

小売に近いところにある発電事業でも、ネットワークとの間で自由に電力の売買ができる。そして、小売全面自由化で、小口の電力販売にも自由に参入できるようになる。この2つがあれば、日本橋における三井不動産のような電力ビジネスが可能になる。」

(4)コジェネ普及と発送電分離

「電力会社(一般電気事業者)が発電と送配電と小売を垂直統合的に独占しているので、コジェネの業者の参入が難しい」という意見は、本当に専門家の意見なのだろうか。

欧州でコジェネが普及しているのは確かだが、その背景は、1・温熱の需要が日本に比べて多いこと(日本に比べて、夏は涼しく、冬は寒い)、2・一部の国でコジェネが固定価格買取制度の対象になっており、余剰電力を高値で買取いってもらえることである。

他方、日本で欧州ほど普及していない背景は、1欧州に比べて温熱の需要が少ないこと、2燃料のガス価格が欧州に比べて高価であり、価格競争力が出にくいことである。

普通の専門家に尋ねれば、このように答えるはずだ。実際、個別の案件について語っている二つ目以降のパラでは、発送電分離(法人分離)されればこれができるといった話は出てこない。

ただ、この中の事実認識にも怪しいものがある。まず、「(六本木ヒルズが)周囲のビルなどに森ビルが電力を売ることはできなかったようだ」は間違いだ。現行制度でも、これは可能だ。また、三井不動産が日本橋の再開発事業で計画している電力ビジネスについても、特定規模電気事業者の届出をすれば、現行制度で可能だ。

家庭など小口部門への電力小売は小売全面自由化まで待たねばならないが、それも集合住宅一括での高圧供給を採用すれば現行制度で実現できる。このような住宅への高圧供給は最近事例も増えており、特にハードルが高いものではないから、ほぼ現行制度で実施可能と言って差し支えない。

最後に:発送電分離という手段の目的化
 
以上、伊藤教授の論考「日本の電力システムを創造的に破壊すべき3つの理由」を私なりに検証してきたが、全体を通じて感じるのは、発送電分離(正確には法人分離)に対する過大な、しかも相当に的外れな期待感の大きさが根底に流れていることだ。要するに、発送電分離を行いたい目的が明確になっていない。

この論考から読み取れるのは、1・電力融通設備の投資の促進、2・再生可能エネルギー発電の大量導入対策、3・コジェネの普及であろう。この3点については、それぞれ次のように私は考えている。


1・電力融通設備の投資の促進についてであるが、そもそも欧州と比べても電力融通設備の容量は不足していない。それでも足りないと思うなら、発送電分離を行うまでもなく、政府が増設を勧告することが今でも出来る。

2・再生可能エネルギー発電の大量導入対策についてであるが、法人分離の方向が示されたことで、技術検討が寧ろ後退している。

3・コジェネの普及に至っては、現行制度で概ね実現可能なことしか書かれていない。

この3点に関しては、メディアなどでも発送電分離の目的のように語られることが多い項目だ。しかし、実際に制度や技術の細部を冷静に見ていくと、発送電分離(法人分離)が本当に目的を達成する手段になっているのかどうかは、かなり疑わしい。

先の論考は、本来は手段である発送電分離それ自体が目的化してしまっているように思える。電力行政の根幹である「低廉安定供給の継続」のための手段論が皆無であることが、私にこのように筆を執らせた。更に言えば、制度面で発送電分離や全面自由化を行うに当たり、実ビジネスニーズが皆目見当たらない。

私が政府の「電力システム改革」に反対するのには、それなりの大きな理由があるからだ。学術論ではなく行政論として「電力システム改革」の効能を記している箇所は、「電力システム改革」の報告書には見当たらない。

政府が当面やるべきことは、震災を契機とした電力10社体制の分離分割話ではなく、低廉安定供給機能の維持のための現行規制の運用厳格化と、原子力発電に関する国家管理責任の明確化である。将来、日本で発送電分離や全面自由化を行うのであれば、まずは現在の欧米諸国のように、国内あるいは域内で、複数ルートで調達可能な発電用資源を豊富に確保することが先決だ。順序を間違ってはいけない。


加えて、実ビジネスニーズがないのに企業の分離分割や規制の自由化を無理やり進める意義はどこにもない。1995年の卸電力自由化、1999年の大口小売電力自由化の際の教訓は、私には今もって記憶に新しい。役所側が新規参入者を探さなければならないような制度変更は、独りよがりの制度変更に過ぎず、決して制度改革とか制度改正とは呼べない。料金規制について、値下げ自由化はしたが値上げ自由化は何故しなかったのか。総括原価方式を排斥することは何故しなかったのか。あれから12年経過した今、電力会社分離分割や規制自由化をすべき状況変化が顕在化したのか。


答えはNOだ。顕在化したのは、原発運営に係る異常な不手際と、シェールガスや再生可能エネルギーに対する過度の期待感である。これを是正しながら、原発運営の適正化や料金規制の厳格化をすることが緊要な電力改革であると確信する。

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