石川和男 政策家
電力自由化が政府によって検討されている。４月２日の閣議決定によれば１８－２０年までに発送電分離などの自由化を実施する予定だ。この政策の評価、そして検討すべき改革の姿を、元経産官僚で政策家の石川和男氏に考えを聞いた。
石川氏は現在の原発停止という供給力不足の環境では、既存制度を見直すメリットは少ないと判断。電力会社の大規模化、原子力の電力会社からの分離による国家管理化を検討した形がよいとする。
政府が進めようとしている「電力システム改革」とは、１小売全面自由化、２料金規制撤廃、３発送電分離、４その他に送配電の広域化・中立化のための広域系統運用機関設立や、卸電力市場の活性化のための卸規制撤廃などである。これらの制度変更の工程を盛り込んだ電気事業法改正案が、今国会に提出される予定だ。（案をまとめた経産省の「電力システム改革報告書」について ）
石川氏には２月にインタビューの形で協力いただき、反響を集めた。（「原発停止継続、日本経済に打撃 ― 活断層に偏重した安全規制は滑稽」）また官僚時代には資源エネルギー庁で電力の自由化、再編の検討に関わった。
安易な競争の信奉はないか
–政府案をどのように評価するか
日本のエネルギー事情の現状と未来を直視したとき、今やらなければいけない制度変更とは思えない。それどころが、性急な実施は、問題が多いだろう。
目先の数年のエネルギー体制で一番問題なのは、制度見直しではない。「法治行政ならぬ人治行政により、原子力発電所の適格な運営がされず、代替火力発電の燃料費として追加的に毎日約１００億円の国富が資源国に流出している」。この状況の是正の方が、はるかに必要なことだ。
–今回の自由化の議論を見ると、経産省が主導しているようだ。
経産省には電力の地域独占を見直し、新規参入者による競争を起こさせて価格を抑制しようという発想が一部にあった。私は経産省在籍時に９５年の卸電力自由化と９９年の大口電力小売自由化に携わった。しかし小売りまでを含む完全自由化、発送電分離には至らなかった。今回の話は２０年越しの「大願成就」ということかもしれない。
確かに電力の自由化に掲げられた構想を実施すれば、競争による価格の下落の可能性、エネルギー供給の多様化など、多くのメリットがあるかもしれない。しかし、その見直しは状況によるべきだろうし、現実化するときの問題にも配慮すべきだ。
理論経済学者、そして経産省側の意向が反映された今回の改革委員会の報告書では「原子力比率の低下や安全規制の抜本強化、供給力不足等に伴う関連コストの増大は、今後中長期的に電力価格の上昇圧力となる」との、問題意識が打ち出されている。この点は正しい。
しかし、その解決を競争によってもたらそうという論理が組み立てられている。これは現状に照らすと、安易な競争に対する信奉であるように思える。
日本経済の疲弊下、競争は難しい
–電力価格は発送電分離、小売り自由化によって下がるのだろうか。
現状では難しい。発電の問題、小口自由化の問題を考えてみよう。
まず発電所建設について述べると、競争力のある電源にするには最低でも数十万kw級の規模が必要だ。それには数十億円の膨大な投資が必要になる。しかも計画から稼働まで最低でも８-１０年程度を要する。発送電分離とセットになって実施された場合に、発電会社は小規模にならざるを得ないので、ビジネスの困難は余計増えるだろう。
筆者はこの２つの自由化でも新しく発電所を造った新電力は数社だけだった。現在の日本経済の厳しい状況を考えれば、新規参入が続々と現れるとはとても思えない。しかも、今回は自由化された大口ではなく、利益確保が難しい小口自由化が行われる。
–報告書では小口自由化による消費者利益を期待している。
家庭向け小口電力供給の利益は薄くなる。薄利多売を考えなければならない。マンションなど集合住宅への特定電気事業には現在５社が参入しているが、全面自由化はそれと違う。となれば、一般家庭も含めたい広域供給を行う現在の電力会社のようなサービスが必要だ。それに対応できる企業が果たしてあるのだろうか。参入者のないまま自由化をしても、競争は起きないだろう。
自由化が、逆に電力価格の上昇をもたらすということもありえる。自由化とは、電力会社の側からみると、国の規制がなくなることだ。現在のように、国が電力料金の査定にも、関与できないことになる。現行の総括原価方式は、コストを国が査定して料金を認める方式だ。夏のピーク時などの需給調整、消費者の意見を取り入れてきた。これには批判もあるが、電力会社の行動を抑制して、電力料金の上昇を抑えた効果があった。
ところが、自由化は論理的な帰結として、それをなくすことになる。現在のように原子力の稼働率が低下し、化石燃料の価格が上昇傾向にある中で、市場原理による価格決定を委ねれば、各社がこぞって値上げをし、電気料金は確実に上昇する。
–発送電の一体運用と地域独占という形が、電力料金を引き上げているという批判も根強い。
電力業は先行投資が膨大な業種になっている。会社規模が大きい方が、コストを引き下げる可能性が高い。各発電会社にしても、企業規模が小さくなれば燃料の調達力は弱まる。価格交渉、調達の企業インフラの整備は、規模が大きいほど有利だ。大きければすべて良いわけではないが、それが小さくなることが電力供給システムの低廉安定度を好転させはしないだろう。さらに、災害時など緊急時対応の態勢を強くするどころか、逆に弱める懸念がある。
現在の改革案では、既に発送電分離の一類型として導入されている「会計分離」を発展させた形として、送配電部門全体を別会社化する「法的分離」を目指している。法的分離とは、要するに電力会社を小さく分割することに等しい。これは、分割後の各発電会社や送配電会社の資金調達力を著しく低下させ、電気供給システムに適切な設備投資が行われず、その持続を危うくするだろう。これは欧米の電力業界でも観察されたことだ。
現時点で注目されているシェールガスの大増産が現実化しても、ガスを利用する設備投資は、電力会社の規模を大きくして対応することが合理的だ。また現状でも、それほど制度をいじらずに、広域系統運用機関を適切に運営することで、電力会社の融通、卸電力取引の活性化をうながすことはできる。
原子力の国家管理化を含んだ３社再編の提案
–電力価格の低下と、安定供給を維持するには、どうすればよいのだろうか。
現在の状況では電気の低廉安定供給を維持しようとするのであれば、既存の電力会社の経営の安定化と価格引き下げを可能にする企業の余力づくりが必要だ。原発を適切に運営させればそれは可能なのに、遅々として進まない。このままでは電力会社の経営不安が、始まりかねない状況だ。
既存の原発については、原子力規制委員会による活断層の追求など過剰とも異常とも思える規制運用で、今後、円滑な稼働・停止・廃炉の工程を消化できるかどうか、甚だ疑念が生じている。原子力に対する世論の不信も考えれば、もはや民間事業としての原発運営が成り立つ状況にはないだろう。電力システム改の政府案には致命的な欠陥がある。原発に関する政策論が一切ないのだ。
–原発を含めて、将来をどのように考えるべきか。
現状の調達コストの上昇、原発への厳しい世論、そして東電の経営の先行き不透明を考えた上で、私は電力会社の再編を提案したいと思う。その考えを貫くものは以下の三点だ。
第一に、原発の国家管理化だ。全ての原発の稼働・停止・廃炉の工程について、最もコスト合理的な運営を追求する。このため、電力会社が純民間事業として工程管理するのではなく、民間所有のまま原発工程は国家管理とする。また、福島第一原発や当初計画予定外の停止・廃炉を強いられる原発については、新たな国営事業として運営するとともに、後者については国家賠償の対象とする。これは東電の支援・再編も含む。
第二に、電力供給体制の合理化だ。北海道から九州まで現在９つに分かれている電力供給区域を西日本、中日本、東日本の３つに大括りする。このため電力９社体制について発送配一貫体制を維持しながら合併・再編成することを目指す。３社というのは３つの経済圏によって分けたもので、人によって意見は異なるだろう。世界のエネルギー供給が不透明さを増す中で、規模を大きくするということは、電力の場合には考えた方がいい。
この場合に、東電は補償を担当する部門と、健全資産を持つ部門を分離して、新会社がそれぞれの会社に参加する形が望ましい。
第三に電気事業規制の存続だ。参入・料金規制は現行通りとする。規制料金の算定根拠となる総括原価方式を存続させ、個別原価を定期的に厳格に評価する。
このまま電力自由化を行うとすれば、今後、政治家、経産省、電力業界内、識者からも電力再編案が、自由化の論議と合わせて浮上するはずだ。そのきっかけの一つとしてこの提案を受け止めていただきたい。電力は、一人ひとりの経済活動に関わる問題であり、慎重に、そして広い意見を集めることが必要だろう。
図表１ これまでのエネルギー体制
図表２ 新しい電力体制の試案