横浜市コンプライアンス顧問在任中だった今年6月25日の記事【横浜IRをコンプライアンス・ガバナンスの視点で考える】では、地方自治コンプライアンスの観点から、横浜市のIR誘致問題を論じた。
その後、8月に行われた市長選挙では、野党系候補のみならず、菅内閣の現職閣僚を辞任して立候補し菅首相が全面支援した小此木八郎氏までが「横浜IR誘致取り止め」を公約に掲げ、当選して新市長に就任した山中竹春氏によって、IR誘致は撤回された。
横浜市は、事業者の公募を行い、海外のIR事業者等による2グループが応募のための資格審査を通過し、事業計画の提案を受けて、今年夏頃に事業予定者を選定するとしていた。相当な費用をかけて事業提案をしていた事業者グループ側に、大きな不満が残ったことは間違いない。民間事業者を巻き込んだ大規模な事業計画が不連続な形で終了することになったことは、自治体に対する信頼という面でも大きなマイナスであったことは否定し難い。
横浜市では、生産年齢人口の減少等による、消費や税収の減少、社会保障費の増加など、経済活力の低下や厳しい財政状況が見込まれており、将来の財源確保としてIR誘致が計画されていたが、それに代わる将来の財源確保に向けての施策は一から出直しを迫られることになった。
日本の地方自治体では、首長と議会議員を住民が直接選挙で選ぶという二元代表制がとられており、自治体の運営と意思決定は、首長と議会に委ねられている。その「二元代表制」と「民意」の関係の難しさが一つの大きな結果となって表れたのが、この横浜IR誘致をめぐる問題だった。
林文子前市長は、当初、「市の将来の経済成長に有効な手段で、導入に非常に前向き」との見解を示してきたが、2017年7月の市長選の半年前に「白紙」と立場を変えて選挙に臨んだため、対立候補側が「IR誘致反対」を強く打ち出したにもかかわらず、IR推進の是非は市長選挙の実質的な争点にはならず、林氏が三選を果たした。
ところが、2018年7月に統合型リゾート施設（IR）整備法が成立した後の2019年8月、横浜市は、山下ふ頭でのIR整備に取り組んでいく方針を公表した。
これに対して、IRに反対する市民運動が活発化し、住民投票を求める署名が法定数を超える19万筆も集まり、市に提出された。住民投票条例案が市議会に提出されたが、市議会は条例案を否決した。
カジノを含むリゾート施設を、市の中心部である山下ふ頭に整備する計画は、横浜市の財政状況に重大な影響を生じるだけでなく、ギャンブル中毒症、治安の悪化のおそれが指摘されるなど、横浜市民の生活にも重大な影響を及ぼし得るものだ。
それだけ重要な事業計画を進めることの是非が大きな課題になっていた時の市長選挙で、それが争点になることを殊更に避けるようにして、民意を問わず、しかも、その後、多くの市民から住民投票で民意を問うよう求められても、それに応えなかった。その結果、次の市長選挙後の、民意によるIR誘致断念につながった。
IR誘致を推進し事業者からの企画提案まで受けていた事業計画を、一転して断念したことは、横浜市の将来にとっても重大な禍根を残すものとなった。それは、根本的には、二元代表制において民意を問うことを蔑ろにした結果だと言えよう。
名護市長選挙と地方自治体コンプライアンス
このような横浜市の問題と同様の構図で来年1月16日告示、23日投開票の市長選挙を迎えようとしているのが、普天間米軍基地の辺野古への移設工事が進められている沖縄県名護市だ。
前回2018年2月の市長選では、自公推薦の渡具知 武豊（とぐち たけとよ）氏が、辺野古移設問題については「国と県の裁判を見守る」として、敢えて選挙の争点にせず、市民生活の向上や経済振興などを公約として掲げて当選した。市長就任後、基地移設のための埋立て工事を容認する姿勢をとり、2018年12月には埋立て海域への土砂投入が開始された。
ところが、その後、埋立て予定海域の面積全体の70％以上が「軟弱地盤」であることが判明した。沖縄防衛局は、2020年4月に、およそ7万1000本の杭を海底に打ち込んで地盤を強化する改良工事を行う「工法の変更」の承認を沖縄県に求めたが、同年11月、玉城知事は、「事業実施前に必要最低限の地盤調査を実施せず、不確実な要素を抱えたまま見切り発車した」と指摘し、工事方法の変更を承認しないことを通知した。
普天間米軍基地の移設問題は、1990年代から紆余曲折を経て、移設先が辺野古海域に決定された経緯があり、その地元の名護市も、移設への賛成・反対で揺れ動いてきた。
もともと、市街地に立地する普天間米軍基地の周辺住民への危険を除去することを目的とするだけに、沖縄県民全体でも様々な意見があり、辺野古移設の是非の問題は、なかなか簡単に結論が出せる問題ではない。名護市民にとっても、海域埋立てによる環境破壊の恐れがある一方で、移設に協力することで、市や地域への交付金や、移設工事に伴う地元企業への発注によって得られる利益などもあり、賛成・反対をめぐる議論の構図も複雑だ。
しかし、渡具知市長が市長に就任後、軟弱地盤の存在が明らかになり、沖縄県が工法変更を不承認とするなど、従来どおりに埋立て工事を続行することの是非に関して重大な問題が生じている。しかも、この軟弱地盤については、埋め立てを開始する3年前の2015年に、防衛省は、地質調査した業者から地盤の問題や沈下の懸念を伝える報告を受けていたことが明らかになっている。
軟弱地盤の改良工事は過去に例がないほど大規模なものとなり、技術的にも難易度が高く、工事期間もさらに12年以上かかるとされている（2020年12月3日放映のNHK「時論公論」によれば、アメリカの有力なシンクタンク、CSIS＝戦略国際問題研究所の報告書では、工期の延長や費用の高騰に触れ、「完成する可能性は低いと思われる」としている）。しかも、防衛省が工事に重大な影響を及ぼす事実を隠蔽していたことが明らかになったことで、移設工事の実施主体と地元住民との間の信頼関係を根本から損ないかねない事態になっている。
果たして、従来の方針どおりに移設工事をこのまま進めることが、名護市・沖縄県のみならず日本の社会全体にとって本当に適切なものと言えるのか、についても疑問が生じており、その名護市で行われる来年1月の市長選挙で、どのように「民意」を問うかが極めて重要なものとなっている。
「名護市にとっての辺野古移設問題」と、「横浜市にとってのIR誘致問題」の比較
この問題を、地方自治のコンプライアンスの観点から、横浜市でのIR誘致をめぐる問題と比較して考えてみよう。
大きな違いとして、横浜市にとってのIR誘致問題は、地域整備計画の実施の主体が「横浜市」であり、その実施は横浜市の決定にかかっているのに対して、名護市にとっての辺野古移設は、「国」の事業であり、地元自治体としては、同意するかどうかの問題であるという点に相違がある。しかも、名護市は、その移設計画に対して2006年の島袋吉和市長時代に同意している。
しかし、移設工事については、上記のとおり、移設海域に広範囲に軟弱地盤が存在することが隠蔽されたまま埋立て工事が開始された、という重大な事実が明らかになっており、それまでの同意には「瑕疵があった」とも言える。名護市にとって、工事続行に対して同意を継続してよいのか、民意を問うべき重大な問題だ。
しかも、移設工事の施工の可否について、法的にも名護市側の意思に係る点がある。
辺野古沿岸海域の埋立てのためには、そこに流れている河川の水路の変更が必要となるが、この工事の対象には、名護市の所有地を含んでいる。本来、国が工事を行うためには市有地を購入することが必要であり、そのためには市議会の承認が必要となるが、国と現在の名護市は賃貸借契約で済まそうとしている。工事によって恒久的に国が使用することになる土地使用を賃貸借契約で認めることができるのか、という点には問題があり、その是非は、名護市の判断にかかっている。辺野古移設についての名護市の「同意」が、法的に決着済みの問題と言えないことは明らかだ。
一方、最大の共通点は、「横浜市にとってのIR誘致問題」も、「名護市にとっての辺野古移設」も、それぞれ、当該自治体の将来にとって、社会的・経済的に重大な影響を生じるものであり、住民自治の観点からも、自治体の住民にとって、その是非の選択は極めて重要だということだ。
前記のとおり、横浜市がIR誘致を推進する理由としてきたのは、生産年齢人口の減少等による、消費や税収の減少、社会保障費の増加などに対応するための将来の財源確保であった。将来の財源確保のメリットと、カジノを含むIRの誘致によるギャンブル依存症の増加、治安悪化の懸念等のデメリットについてどう考えるかが、この問題をめぐる議論の中心だった。
一方、名護市にとっても、辺野古移設への協力によって名護市に財政上のメリットが与えられることが移設受入れの大きな理由とされてきた。
前回の2018年の市長選挙で渡具知氏が公約に掲げた「市民生活の向上や経済振興」などの公約も、辺野古移設への受け入れに伴う国からの交付金収入を前提としていた。実際に、それまで移設反対だった前市長の時代には、「在日米軍の再編による負担を受け入れた市町村」に交付される「米軍再編交付金」の交付が停止していたが、渡具知氏が市長選挙に当選して市長就任後にただちに復活し、それ以降、年間約15億円が交され、同市における給食費無料化等の財源とされてきた。
渡具知市長の辺野古移設問題への対応
前記のように、渡具知氏は、前回2018年の市長選で、辺野古移設問題を、「国と県の裁判を見守る」として敢えて選挙の争点から外し、市長選に勝利した。しかし、同氏が、実際には移設受入れの方針であり、その見返りとしての交付金で市民生活の向上や経済振興を図ることを実質的な公約としていたことは、市長就任後、再編交付金をただちに受けたことからも明らかだ。
問題は、市長選での公約を実現するための財源確保は移設受入れが前提であることを市民に示して選択を求めるべきであるのに、その点を市民に明確に示さず、移設問題について態度を曖昧にしたまま、前回市長選での有権者の選択が行われたことだ。
その結果、渡具知氏の市長就任後に、仲井眞弘多知事時代の辺野古海域の埋立て工事の承認を翁長雄志知事時代に取り消したことについての国との訴訟で県が敗訴したことを受け、辺野古移設工事は一気に加速し、海域への土砂の搬入が開始された。その後に、広範囲の軟弱地盤の存在が明らかになっても、名護市は、沖縄防衛局に対して説明を要求することすらしておらず、それまでの隠蔽に対しても厳しい態度はとっていない。
埋立て海域の軟弱地盤が明らかになったことによって、移設問題は新たな局面を迎えているのに、渡具知市長の下での名護市のこれまでの対応は、立地自治体として本来行うべきことが行われているとは言い難い。そこには、前回市長選の際に民意が正しく問われていないことに根本的な問題がある。
渡具知市長は、再選をめざして来年1月の市長選への立候補を表明しているが、「国と県による係争が決着を見るまでは、これを見守る」と述べ、依然として、辺野古移設への賛否を明言せず、子育てや教育、女性の働きやすい環境の支援、街の活性化など五つの柱を掲げている。
そして、官房長官時代に辺野古移設を積極的に推進し、前回、市長選でも渡具知氏を強力に支援した菅義偉前首相が、12月初めに沖縄を訪れ、「辺野古移設は争点にならない」「医療や保育など身近な問題についての審判になる」との見方を示した。
しかし、「国と県による係争」と言っても、「仲井眞知事時代に一度有効に行われた承認を、翁長知事が取り消すことができるか」が争われていた前回市長選の時点での「国と県の訴訟」と、「埋立て海域の広範囲の軟弱地盤が明らかになったことに伴い、国が、新たに埋立て工法の変更を行うことについての申請を県が承認せず、国が争う」という現時点での「国と県との係争」とは大きく異なる。
しかも、前記のNHK「時論公論」によれば、軟弱地盤の深さは場所によって違い、固い地盤も入り組んでいるという。改良工事後も時間の経過につれ地面の高さが均一にならず、いわば「段差」のようなものが生じることが想定され、防衛省は、20年間で2回から4回ほどの補修を行う必要があると試算しており、これに対し沖縄県は、基地として使い物にならず補修の費用も莫大になり、周辺の自然環境に悪影響を及ぼす可能性も指摘しているとのことだ。
今後埋立てが予定されている辺野古・大浦湾の海域は、ジュゴンや青サンゴの生息地で、2019年には、米国NGOのプロジェクトで日本初の「ホープスポット」（希望の海）にも認定されている。軟弱地盤の改良工事の状況如何では、その貴重な自然環境が回復不可能な程に破壊される危険もある。
そして、何より重要なことは、このような軟弱地盤の存在について、防衛省側は2015年から把握していたのに、埋立て工事での土砂投入の時点でも、沖縄県・名護市に隠蔽していたことだ（もし、渡具知市長側には内々に伝えられていて、それを市民に隠蔽していたとすれば、一層重大な問題だ）。仮に、埋立て工事を続けるとしても、過去に例がない海底90メートルもの深さへの杭打ちによる地盤改良工事が、当初の想定どおり進捗しているのか、想定外のトラブルが発生していないのかなどについて、地元自治体に対して、逐次正確な報告を行う必要がある。しかし、これまでの隠蔽の経過からして、このままでは、防衛省がその報告を迅速適切に行うと信頼することは不可能であろう。
それにもかかわらず、辺野古移設のための埋立て工事の問題が重大な局面を迎えているこの状況においても、渡具知陣営は、移設受入れの見返りとしての再編交付金等で市の財源を確保して市民生活の向上や経済振興を図ろうとする一方で、表面的には、前回市長選挙と同様、移設受入れを継続する方針であることを明言せず、それを争点から外して市長選に臨む態度をとり続けているのである。
横浜市IR誘致問題との比較で考える
横浜市のIR誘致の問題も、8月の市長選で山中氏が当選して市長に就任し、誘致が撤回されたからと言って解決されたとは言えない。
前回、2017年市長選の際に、IR誘致の是非が争点とならなかったことで、カジノを含むIRを誘致することによる将来の財源確保のメリットと、ギャンブル依存症の増加・治安悪化の懸念等のデメリットとの関係についての議論は行われなかった。
その市長選で３選を果たした林前市長は、2年後、山下ふ頭でのIR整備に取り組んでいく方針を公表したことから「市民を騙した」と市民からの反発を招き、その後IRに反対する署名活動の活発化につながった。そして、今年8月の市長選でも、前記のとおり、菅首相が全面支援した小此木候補までもが「IR誘致反対」を打ち出したことで、IR誘致は困難となったが、IR誘致に代わる将来の財源確保に関する議論は殆ど行われることはなかった。
IR誘致即時撤回を掲げて市長に当選した山中氏は、選挙公約として、「75歳以上の敬老パス自己負担ゼロ」「子どもの医療費ゼロ」「出産の基礎的費用ゼロ」という「三つのゼロ」を掲げていた。しかし、その財源として示していた「劇場建設取り止めによる613億円の財源確保」は、実際には、劇場建設が事業化も予算化されておらず、取り止めても「財源確保」にはつながらない。そのことを、市長就任後に市議会で指摘され、「公約として不適切だった」と認めて陳謝するに至った。
結局のところ、IR誘致をめぐる一連の騒ぎは、横浜市に、大きな混乱と停滞をもたらしただけで、地方自治体の将来の糧になるものは何一つなかった。
このような横浜でのIR誘致をめぐる議論の経過は、二元代表制の地方自治において、実質的な判断材料を提示した上で「民意」を問うことがいかに重要か、そして、それを疎かにした地方自治が、いかに大きな禍根を残すのかを示すものと言えよう。
渡具知市長に対する「消防庁舎跡地売却」をめぐる疑惑
名護市の渡具知市長は、2018年市長選挙以降の名護市の辺野古移設問題への対応に重大な問題があったにもかかわらず、今回の市長選挙でも、前回と同じように、移設受入れを継続する方針であることを隠し、移設問題を争点から外して、市長選に臨もうとしている。
横浜市のIR誘致をめぐる前回市長選以降の対応が横浜市に大きな禍根を残したのと同様、名護市においても、辺野古移設問題への対応が、市長選で民意を問うことなく続けられることは、地方自治体のコンプライアンスとして重大な問題があると言わざるを得ない。
とは言え、市長選挙というのは、本来、4年間の任期、市政を委ねる人物を選ぶものなのだから、名護市民の多くが、現市長は私益を図ることなく市民の利益を最大限に追及する信頼できる人物だ、と判断するのであれば、辺野古移設問題に関して地方自治体としてのプロセスに問題があったとしても、現市長を選択することもあり得るであろう。
しかし、渡具知市長については、市の財産処分に関して親族が関連する企業に利益を図った疑惑で市議会の追及を受けている。「市民からの信頼」という面では、その問題に対する説明責任を果たすことが不可欠だ。
それは、名護市の「旧消防庁舎跡地等売却事業」について公募型プロポーザル方式で事業者を募集した結果選定された事業において、土地買受主体になる会社が、市長と個人的な関係がある会社であったという問題だ。
公募に対してA・Bの２者が応募し、土地の買取価格はBがAより1億3000万円安かったにもかかわらず、事業内容のプロポーザルの内容で評価され、市議会の承認を得てBが事業者に選定された。議会承認の際、Bの提案では土地買受の主体は「名護市に所在する新設法人」とされていたが、実際には、隣接する町に所在していた渡具知市長の親族が常務執行役員を務める会社が名護市に本店を移転した会社であることがわかった。それについて、市議会で、公募や買受企業の選定の手続、市長とその企業との関係などが追及され、市議会に地方自治法100条委員会が設置され、非公開の手続で調査が行われている。
市長と関連がある会社が買受主体として予定されていたのに、それを殊更に秘匿して事業者の選定について市議会の承認を得たとすると、議会承認の手続に重大な問題があると言わざるを得ない。そして、そのような問題への渡具知市長の関与についても疑念が生じることになる。
市有地の売却によって市長の親族企業の利益を図った疑惑に対して、渡具知市長には、市長選に際し、十分な説明責任を果たし、市民の疑念を払拭することが求められる。
それを果たすことがなければ、前回市長選以降の対応の経緯に重大な問題がある辺野古移設問題を、市長選の争点から外したまま、対応について一任を取り付けることなど許されないのは当然である。
全国民が注目すべき名護市長選挙
広範囲の海底軟弱地盤の改良工事を伴う埋立て工事が、最も近い立場の名護市の住民の意思・判断を反映されることなくこのまま進められた場合、工期やそのための費用が想定を大幅に上回り、結局、今後12年以上もの期間をかけても工事は完成せず、辺野古・大浦湾の自然環境の破壊をもたらすだけという破滅的な結果につながることも、あり得ないではない。
来年1月23日の名護市長選挙は、「地方自治体が重大な影響を受ける大規模工事における“民意”の問い方」、「現職市長をめぐる疑惑に対する説明責任」という地方自治体のコンプライアンスの重要事項に関わる問題であるだけでなく、それが正しく行われるかどうかは、名護市民のみならず、沖縄県民、そして、日本の国民にも重大な影響を生じさせる。
国民全体が、この選挙に大きな関心を持って、市長選をめぐる争いを注視していく必要がある。
