【GEPR】原発はなぜ再稼動できないのか

2018年09月22日 11:45

これは2015年1月28日の記事の改訂版です。ここで引用した「田中私案」が最近、原子力規制委員会の公式サイトから削除されたため、新たにアップロードしました(肩書きは当時)。

泊原発(北電サイトより:編集部)

北海道の大停電について「泊原発を動かすべきだ」という主張に対して「原子力規制委員会の安全審査が終わるまで動かせない」という反論があるが、これは誤りである。泊原発の定期検査は終わっており、最後の「使用前検査」に合格すれば運転できる。新規制基準への適合性の審査は運転とは別に行われるもので、再稼動の条件ではない。

再稼動を止めているのは「原子力発電所の新規制施行に向けた基本的な方針」(私案)と題されたメモである。これは規制委員会の田中俊一委員長が2013年に個人的に書いたまま、正式の委員会決定に至らなかったものと思われるが、この「田中私案」が全国で原発が再稼動できない唯一の根拠である。

原子力規制委員会も「原子炉等規制法に再稼動を審査する規定はない」と国会で答弁しており、原発を再稼動できない法的根拠はない。この記事は多くの法律家の意見をまとめたものだが、厳密な解説は安念潤司氏の論文を参照されたい。

政府は原発を止める命令を出せない

2011年5月、菅首相は記者会見を開いて「浜岡原子力発電所のすべての原子炉の運転停止を中部電力に対して要請をいたしました」と述べたが、首相に原発を止める権限はない。記者会見で停止を求める法的根拠を質問されて、菅は「指示とか命令という形は現在の法律制度では決まっておりません。そういった意味で、要請をさせていただいたということであります」と答えた。

しかし中部電力は臨時取締役会を開いて、これを受け入れた。原発の停止で年間3000億円ぐらい損失が出るため、経営陣は「防災工事が完了したら再稼働を認める」という確認書を海江田経産相と交わしたが、経産省は「中部電力が原発停止を決めたのは、あくまで自主判断」と責任を回避している。

そのあと、定期検査の終わった佐賀県の玄海原発の運転開始が焦点になった。古川知事は原発推進派だったので、経産省は浜岡を止めると同時に玄海を動かすことによって「浜岡は例外」という前例をつくる予定だった。海江田経産相は6月29日に玄海町の町長と会談して運転再開を認める了解を得て、古川知事も再開を容認したが、菅が「ストレステストが終わらないと再稼働は認めない」と言い、運転再開ができなくなった。

事故後に政府が各電力会社に求めたストレステストは、ヨーロッパの原発で行なわれているシミュレーションで、運転を止めなくてもできる。電力会社は31のプラントでストレステストの第1次評価報告書を原子力安全・保安院に提出した。

しかしストレステストには何の法的根拠もない。テストを命じる法律はおろか、省令も閣議決定も通達も出ていないのだ。電力会社に渡されたのは、「我が国原子力発電所の安全性の確認について」と書かれた2011年7月11日付の3ページのメモだけだ。この文書には、3大臣の名前が書いてあるが、公印も押されておらず、文書番号もない。役所が責任を逃れるため、公文書にしていないのだ。

これを受けて、電力会社は31のプラントでストレステストの第1次評価(東日本大震災と同じ規模の地震を想定したシミュレーション)の報告書を原子力安全・保安院に提出した(第2次評価は苛酷事故のシミュレーション)。しかし保安院はそのうち大飯3・4号機と伊方しか原子力安全委員会に送付せず、安全委員会はそのうち大飯だけを合格として4大臣に送付し、あとは放置された。

安全委員会の班目委員長は2012年3月の記者会見で「第1次評価だけで安全性を評価するのは不十分だ。妥当かどうかを判断するのは保安院であり、再稼働をするかどうかは政治判断で決まる」と述べた。大飯の場合は保安院が第1次評価だけで「妥当」という結論を出したが、野田首相は国会で「大飯以外は第1次評価だけでは不十分だ」と答弁したが、その後はストレステストは無視された。

「田中私案」のもたらした大混乱

2012年に改正された原子炉等規制法では「発電用原子炉施設の維持」という規定を設け、バックフィットを義務づけた。これは第43条の3の14の「発電用原子炉設置者は、発電用原子炉施設を原子力規制委員会規則で定める技術上の基準に適合するように維持しなければならない」と、原子炉が新しい基準につねに適合していなければならないことを定めている。

このため旧基準のもとでつくられた原子炉であっても、新基準に合わない部分は過去にさかのぼって改修しなければならないが、バックフィットは運転とは無関係である。欧米の原発にもバックフィット規制はあるが、その審査は運転を止めて行なうものではない。この原因は、大飯原発の再稼動問題なのだ。

改正された原子炉等規制法は2013年7月から施行されることになったが、このとき唯一運転中だった関西電力大飯原発3・4号機の運転が論議になった。反対派は「大飯の運転は改正法が施行される7月に停止し、新基準に適合させるべきだ」と主張したが、経産省は「ストレステストに合格していれば運転を続けることは問題ない」という見解を出した。

これについて規制委員会の田中委員長は、2013年3月に「原子力発電所の新規制施行に向けた基本的な方針」と題する3ページのメモを出した。7月に新しい規制基準が施行されても、大飯が定期検査に入る9月まで暫定的に運転を認める必要があったからだ。これは(私案)と題され、署名も公印も日付もない私文書である。

ここでは「7月の新規制導入時点で稼働中のプラントの扱い」として「導入直後の定期点検[ママ]終了時点で*、事業者が施設の運転を再開しようとするまでに規制の基準を満たしているかどうかを判断」することになった。つまり7月に新基準が施行されてもただちに停止せず、次の定期検査に入るまで運転を続けることが、田中私案のねらいだった。このため正式の委員会規則にせず、非公式なメモにとどめたものと思われる。ここでは「新規制の考え方」として次のように書いている。

新たな規制の導入の際には、基準への適合を求めるまでに一定の施行期間を置くのを基本とする。ただし、規制の基準の内容が決まってから施行までが短期間である場合は、規制の基準を満たしているかどうかの判断を、事業者が次に施設の運転を開始するまでに行うこととする。(施設が継続的に運転を行っている場合は、定期点検[ママ]に入った段階で求める。)

今回は「規制の基準を満たしているかどうかの判断を、事業者が次に施設の運転を開始するまでに行う」というのは、新規制基準の施行後に運転を停止して定期検査に入った段階で「不適合」と判断するという意味だ。「継続的に運転を行っている場合」の例外規定は、新規制基準の施行されるとき運転していた大飯を念頭に置いていたと思われるが、これも定期検査に入ると不適合になった。

この基準は実質的に施行期間をゼロとし、新規制基準を満たさないとただちに不適格と判断するものだが、原子炉等規制法にそんな規定はない。法的には安全審査と定期検査は別の手続きなので、並行して行うことが想定されている。各原発は電力会社がばらばらに定期検査するので、安全審査している以外の原発には検査が終わったら運転開始を認め、時間をかけて全国の原発を審査をすればよい。

ところが新規制基準を満たしているかどうかの判断を、一律に「事業者が次に施設の運転を開始するまで」に行うと、すべての原発が定期検査に入った段階で「新規制基準に適合しない」と判断され、新規制基準に適合するまで運転できなくなる。特に保安規定の認可が運転開始の条件になっている(これだけは明文の規定がある)ため、その書類審査で定期検査が止まってしまう。

つまり全国の原発が止まっているのは安全審査が終わっていないためではなく、定期検査に入った途端に「新規制基準に不適合」と判断されたためなのだ。この判断には法的根拠がなく、再稼動とも無関係である。2014年2月21日に閣議決定された原発再稼動についての答弁書で、政府はこう答えている:

原子力規制委員会は、核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律(昭和三十二年法律第百六十六号)により発電用原子炉(同法第二条第五項に規定する発電用原子炉をいう。以下同じ。)の規制を行っているが、同法において、発電用原子炉の再稼働を認可する規定はない

したがって規制委員会には、再稼動を認可する権限はない。全国の原発が止まっているのは、田中私案で施行期間をなくしたことが原因なのだ。本来は「シビアアクシデント対策」と「バックアップ対策」を区別し、後者については5年の猶予を置くことになっていたが、ほとんどの規制が前者に分類されたため、膨大な時間がかかることになった。

どこで脱線したのか

経緯を整理すると、事態がここまで悪化するまでに、いくつか節目があったことがわかる。

 1.菅首相の浜岡原発停止要請(2011年5月)
 2.野田首相のストレステスト却下(2012年3月)
 3.田中私案(2013年3月)

1が最初の脱線だが、玄海原発が予定通り再稼動できていれば、浜岡以外は正常化した可能性がある。しかし菅首相は「ストレステストに合格しないと再稼動は認めない」といって再稼動を阻止した。ストレステストは運転と並行して行なわれるシミュレーションなので、この運用は誤っているが、大事故の直後に国民を納得させる儀式としては意味があったかもしれない。

最大の脱線は、実は2である。2012年3月に野田首相が第1次評価を却下したのは、7月の新規制後も大飯の運転継続を認めることを例外と位置づける意図だったと思われるが、結果的には大飯以外のストレステストをすべて反故にすることになった。この背景には、民主党政権の支持率が暴落する中で、「脱原発」が唯一の売り物になっていたことがある。

このような政権の意志を受けて、田中委員長も全原発を止める手続きを考えたものと思われる。田中私案が提案された2013年3月19日の規制委員会の議事録では、田中委員長は「基準を導入したら、即時、運転しているものも全部停止させるべきだ」という考え方に反対し、一定の猶予を置くつもりで5年の猶予期間を置いたと説明していたが、結果的には全原発の即時停止になった。

田中私案が出たときは安倍政権だったので、首相が介入すれば歯止めをかけることは可能だったが、誰もこの問題に気づかなかった。一連の意思決定が民主党政権で行なわれたことも不幸だったが、それをリセットすることが期待された安倍政権も、世論の反発を恐れて「安全性が確認されたら再稼動する」という方針を繰り返している。

安全審査と運転を分離せよ

当初の想定のように安全審査が短期間で終わるなら、それを見守っていてもよかったが、状況は変わった。2基に2年近くかかるような安全審査を待っていたら、日本のエネルギー供給は危機的な状態になり、日本経済にとって大きなダメージになる。このまま10年以上も原発を止め続けると、資産の損害とあわせて30兆円以上の損失が出るだろう。

田中委員長が議事録で「今回の基準は、決して最終的なものではなくて、今後も改善されていく」と言ったように、田中私案は暫定的な提案なので、安全審査のやり方を見直す必要がある。特に重要なのは、安全審査と運転の分離である。

具体的には、田中私案の「規制の基準の内容が決まってから施行までが短期間である場合は、規制の基準を満たしているかどうかの判断を、事業者が次に施設の運転を開始するまでに行う」という例外規定を削除し、「基準への適合を求めるまでに一定の施行期間を置く」という委員会規則をつくるべきだ。規則を改正して「バックアップ対策」に分類する規制を増やしてもよい。

これは非公式のメモを正式の委員会規則にするだけなので、国会の同意も必要ない。実質的には使用前検査の実施が再稼動になるが、その手続きをもっと詳細に規定することも考えられる。これは規制委員会が定期検査をどういう手続きでチェックするかという法技術的な問題に過ぎない。

再稼動問題が混乱しているのは、原子炉等規制法で想定していない「定期検査の中断」が長期にわたって続いているためだ。手続きの文書化は、委員会決定でできる。安倍政権が再稼動の条件とする「地元の同意」を期限つきで明記することも考えられる。必要なのは、首相の指導力だけである。

*田中私案では2ヶ所で定期検査を「定期点検」と誤記したままになっており、行政文書としても体をなしていない。これは田中氏が急いで書き、原子力規制庁のチェックも通っていなかったためと思われる。

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池田 信夫
アゴラ研究所所長 SBI大学院大学客員教授 学術博士(慶應義塾大学)

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