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1．「異次元の少子化対策」への挑戦
百花繚乱の少子化対策論
2023年1月4日に行われた年頭記者会見での岸田首相の「異次元の少子化対策への挑戦」発言以来、ネット、新聞、テレビ、雑誌などのメディアでは、「私の少子化対策論」の百花繚乱状態が現出している。
私は1980年代と90年代は高齢化の研究を行い、その延長で2000年以降は少子化にも取り組んできたので、それらの経験からこの問題についてのべてみたい注1)。
高齢化への対応には政策効果が出ている
日本における出生数の落ち込みは1980年代から徐々に始まってはいたが、当初は急増する高齢者数と着実に高まる高齢化率に政府も国民の関心も集中したために、少子化が強く意識されることはなかった。
しかし、高齢化の進行に伴い国民間に不安が昂じ始めたことによる介護需要への対応には15年かけての議論が煮詰まり、2000年4月から介護保険制度が創設された。そして紆余曲折はありながらも、これが十分に機能して一定の成果を生みながら22年が経過した。
政府が新しく創設した制度の中でも、介護保険は国民の評価が高い。加えて、高齢化対応に有効な制度として後期高齢者医療制度と高額療養費制度もまだ健在であり、これらが世界一になった高齢社会・日本への備えとなっている。
50年に及ぶ年少人口率の連続低下
一方で、高齢化率の上昇期間も「年少人口数」は1982年から2022年までの41年間連続して減少し、「年少人口比率」に至っては1975年から48年間連続的に低下してきた注2)。
この両者の動向は、毎年「子どもの日」（5月5日）の総務省発表数値をマスコミがそのまま紹介してきたので、情報としては国民にも周知されてはいたが、1990年までは政府を始め各方面での少子化対応への動きは鈍いままであった。
しかし、「丙午」の1966年の合計特殊出生率1.58よりも低い1.57（1989年）が判明した1990年に、いわゆる「1.57ショック」が発生したことで、日本の少子化対策が本格的に開始された。その30年間の流れを表1で簡単に整理した。
表1 少子化対策の歴史
出典：内閣府『令和4年 少子化社会対策白書』より。ただし、金子が編集。
高齢化への介護保険制度創設による堅固な対応とは異なり、少子化関連ではほぼ2年ごとに新しい表現の方針、対策、大綱、ビジョン、プランなどが乱発されてきたことが分かる。
巷で流行を始めた「異次元」という言葉に対して、表1の内容が日本の「通常次元」の少子化対策であったと考えられる。したがって、「異次元」を確定するには、30年間に及んだ「通常次元」の特徴を解明する方法が最短距離になり、ここではそのような手法を採用する。
通常次元の二本柱
表1の内容は歴年の『厚生労働白書』と『少子化社会対策白書』に詳しい。これまで両者を読んできた経験からすると、そこには「待機児童ゼロ」と「ワークライフバランス」（前半では「両立ライフ」）がいわば二本柱として屹立する姿が鮮明である。
加えて、時の首相も厚生労働大臣（のちには少子化担当大臣）も「少子化対策とは何か」を積極的に語ることはなく、「子ども」に関連すると各省庁担当者が判断した事業予算だけが独り歩きをしてきた。これもまた「通常次元」に含まれている。
このような「通常次元」のまま30年が経過してみて、実際に厚生労働省で実務を担当した人々からも「政策効果のなさ」や「対策の失敗」という評価が2022年になって言われ始めた注3)。
対策の失敗の後に登場した「異次元の少子化対策」
そこで冒頭の「異次元の少子化対策」に戻ろう。年明けからのメディアで飛び交う意見をまとめると、少なくとも3通りの様相を帯びていることが分かる。
一つは「個別体験論」であり、自らの狭い経験を基にした個人的な意見開陳である。二つには個別体験を活かしながら、長年伝えられてきた民衆知の塊ともいえることわざや慣用句を強調する立場がある。そして三つ目としては、人口研究や家族社会学そして小児医学や発達心理学や労働経済学などの専門家が、自らの研究成果に基づいての発言になる注4)。
個別体験論
まずは「個別体験論」であるが、「私の健康法」「私の子育て法」「私の教育論」「私の金儲け法」「私の生きがい」「私の国防論」などと同じレベルで、「私の少子化対策論」が各種メディアでは面白おかしく取り上げられている。
これらには自己体験以外には特にこれといったエビデンスがないという特徴も際立っている。もちろん表１で示した30年間の「少子化対策」の具体策に触れられることもない。子育てや子育て支援を含む「少子化」全般に関連する分野は、「私の健康法」や「私の教育論」などと同じで、誰でもが独自の意見をもてる領域なのであろう。
その他たとえば「俺は独り者だから子育てには無関係」という若者もいれば、かなり前からささやかれてきた「出産時に一人一律1000万円を支給したら」という意見の復活まで、いわば個別体験論からの提言がここに該当する。
民衆知から
第二には、すぐあとの学術知とは一線を画すが、さりとて素人の単なる思い付きでもない、いわば人類ないしは国民の経験則からの発言がある。
これはたとえば結婚をめぐり、世間的には伝承されてきた「一人口は食えぬが、二人口は食える」に象徴される。そしてこれに類する慣用表現もいくつかある。「人には沿うてみよ。馬には乗ってみよ」や「縁は異なもの味なもの」もこれに近いだろう。
未婚化が男女ともに増加してきた時代でも、結婚をする男女にとってはこのような慣用句に込められた意味に思い当たるところがあるはずである注5)。
専門家による学術知
第三には専門家の研究成果に基づくコメントがある。もっとも「少子化」だけの専門分野などはないので、社会学ならば人口研究や家族論そして児童虐待研究などの応用からの政策提言、経済学ならば働き方をめぐる労働経済学からの発言がこれまでも多かった。社会福祉や児童福祉の領域からの発言や児童心理や発達心理学でもこども研究が盛んであるから、いろいろな知見が出されている。
このように「少子化対策」では、従来から人口研究、家族社会学、小児医学、労働経済学、発達心理学などの専門家が、それぞれの学問的知見を披露してきた歴史がある。世界的に見て一旦は下降したフランスの合計特殊出生率が、数年で反転した原因を追跡したような研究も存在する。さらにこれらの専門家の方々のうちには、国や自治体の委員会や審議会で委員や委員長や会長を務められることも少なくなかった。
私の場合、最初は都市化、次いで高齢化、そして少子化の3点をほぼ10年ずつ研究してきたというキャリアが重なったことが大きい。理論研究と社会調査は当然だが、30年間札幌市の行政とのかかわりを維持してきたことにより、政策策定と政策評価の現場をしっかり体験できた注6)。
施政方針の報告書と特徴
そこでこれまでの経験を活かして、「異次元の少子化対策」への道を考えてみたい。
まずは「通常次元」の先行研究として、内閣の施政方針ともいうべき報告書を取り上げる。2年目になった岸田内閣には、その施政方針の根拠となる3つの重要な報告書があり、それぞれに主要課題となる「新しい資本主義」「デジタル田園都市国家」「全世代社会保障」がテーマとされた。
ただし残念なことに、3冊とも肝心のキーワード、すなわち「新しい資本主義」「田園都市国家」「全世代」への説明がないという際立った個性を持っている注7)。
2．「通常次元」の少子化対策史
30年間の少子化対策の流れ
論理的に「異次元」（unusual dimension）を強調するのであれば、まずは「通常次元」（usual dimension）の現状を知っておきたい注8)。「1.57ショック」から33年後に「異次元の少子化対策」が使われたのならば、それまでの期間を「通常次元の少子化対策」とするしかない。
そのために手元にある歴年の『少子化社会対策白書』をみれば、33年間の歴史を帯びた「少子化政策」の事業メニューが省庁ごとに区別されて本文にも記され、巻末にも掲載されていることが分かる。
冒頭の表1は私なりに簡略化した「少子化対策の歴史」であるが、メディアで流行し始めた「異次元の少子化対策」論では、「通常次元」の『少子化社会対策白書』に基づくような歴史的経過を踏まえた論議はほとんどみられない。
＜1.57ショック＞を契機とした少子化対策史
細かな通史の説明は避けるが、＜1.57ショック＞を契機とした少子化対策史では、エンゼルプラン、少子化対策推進基本方針、少子化社会対策基本法、少子化社会対策大綱、子ども・子育てプラン、少子化社会対策大綱、ニッポン一億総活躍プラン、子育て安心プラン、子ども・子育て支援法改正、少子化社会対策大綱、新子育て安心プランなどに象徴できるように、政府は繰り返しプランをつくり直し、少子化社会対策大綱に至っては3度も出したことになる注9)。
少子化対策関係予算は防衛予算と同じ6兆円
その結果、表2のように令和4年の予算総額は6兆円を超えて、防衛費と同じ水準に達している。
分類は「Ⅰ重点課題」と「Ⅱライフステージの各段階における施策」となり、Ⅱでは「結婚前」「結婚、「妊娠・出産」「子育て」のステージごとに事業予算化されている。
最重点課題は「多様化する子育て家庭の様々なニーズに応える」
ただし、表2の内訳はやや重複があるので、注1）から注5）までを参照してほしいが、ともかく歴史的には「Ⅰ重点課題」としての筆頭が「多様化する子育て家庭の様々なニーズに応える」（4兆1356億円）であったことは、直接的な「子育て支援」が最優先されてきたことを教えてくれる。これは別に「異次元」ではなく、「通常次元」でも当然の優先順位の判断である。
その証拠に、「異次元の少子化対策」の財源問題論争でも、この直接的「子育て支援」を念頭に、所得増税、消費増税、国債発行などの意見が飛び交っている。
ただし、「地域の実情に応じたきめ細かな取組を進める（1兆6736億円）と「結婚・子育て世代が将来にわたる展望を描ける環境をつくる」（1兆737億円）も同じ「通常次元」の重点課題としても、その内容の精査をすると、驚くほどの「異質性」が発見できる。次にこれについて具体的にのべてみよう。
表2 令和4年度少子化対策関係予算
出典：内閣府『令和4年版 少子化社会対策白書』
3．「通常次元」の「異質性」を削除した「異次元」の可能性
「通常次元」の少子化対策事業にみる「異質性」
令和4年度ではこの両者でも合計2兆7000億円が支出されている。これは実に消費税1％をはるかに超える。
以下では、『令和元年版 少子化社会対策白書』を使い、予算決算がすでに確定した平成29年～令和元年（平成29年度決算額を含む）の事業を素材にして「異質性」を判断するために、疑問に思える事業メニューを紹介してみよう。
少子化対策関係予算の大枠
まずは予算の大枠を示そう。
１．重点課題
（1）子育て支援策を一層充実させる
（2）若い年齢での結婚・出産の希望が実現できる環境を整備する
（3）多子世帯への一層の配慮を行い、3人以上子供が持てる環境を整備する。
（4）男女の働き方改革を進める。
（5）地域の実情に即した取組を強化する。
２．きめ細かな少子化対策の推進
（1）結婚・妊娠・出産・子育ての各段階に応じ、一人一人を支援する。
① 結婚 ② 妊娠・出産 ③ 子育て ④ 教育 ⑤ 仕事
（2）企業の取組
以上が大枠であり、令和元年度(2019年度)当初予算総額は5兆1196億4900万円であった。
「通常次元」を精査する
ここからは価値判断が働くために、取捨選択される事業項目は人それぞれにならざるを得ない。私の場合は、子育て給付、子育て支援、子ども医療、保育・幼児教育は最大限の優先順位を付けるという立場を厳守する注10)。この基準に照らして令和元年の「通常次元」の事業を精査すると、以下のような指摘ができる。
１．重点課題 （1）「子育て支援策を一層充実させる」、（2）「若い年齢での結婚・出産の希望が実現できる環境を整備する」、（3）「多子世帯への一層の配慮を行い、3人以上子供が持てる環境を整備する」についてはこのまま「異次元」にも組み込める。
しかし、（4）「男女の働き方改革を進める」に含まれた厚労省「テレワークの普及促進対策事業」、総務省「ふるさとテレワーク推進事業」、文科省「ダイバーシティ研究環境実現イニシアティブ」などは、どのようなロジックで「少子化対策」につながるのか。
同じく農水省「はまの活力再生・成長促進交付金」もまた同じであり、これらは「通常次元」事業の「異質性」という印象が強い。かりに少子化対策資金を使ってこれらの事業を行うのであれば、国民が納得のいく因果推論を示した方がいいと思われる。十分な因果推論がなければ、「異次元の少子化対策」にはふさわしくない注11)。
子育て段階での事業の「異質性」
「２．きめ細かな少子化対策の推進 （1）結婚・妊娠・出産・子育ての各段階に応じ、一人一人を支援する。①結婚 ②妊娠・出産」に関しては、そのまま「異次元」でも重要な対策になる。
しかし、③「子育て」に含められた厚労省「たばこ対策促進事業」は、どのような理由によるか。もちろんたばこは「百害あって一利なし」は承知しているのだが、だからといって「子育て支援」にこれを含める必然性には乏しいのではないか。なぜなら、たばこ対策は全世代に向けられたほうがいいからである。
また、「子育て」事業に文科省「国立女性教育会館運営交付金」があったり、農水省「都市農村共生・対流及び地域活性化対策」や「農山漁村振興交付金」や「次世代林業基盤づくり交付金のうち木造公共建築物等の整備」などが顔を出していることには、疑問を感じる。これらもまた「子育て」に含めるには、かなりの想像力が必要になる。
バリアフリーは「子育て」なのか
次に、「（2）社会全体で行動し、少子化対策を推進する。①結婚・妊娠・出産・子育てに温かい社会づくり」についてのべる。
一般論として「温かい社会づくり」は重要であろうが、バリアフリー事業をここに位置付けるのは牽強付会の説としかみえない。
国土交通省「省庁施設のバリアフリー化の推進」「鉄道駅におけるバリアフリー化の推進」「駅空間の質的進化」「地域公共交通確保維持改善事業」などはすべて「温かい社会づくり」にはなるだろうが、「少子化対策」の費目に滑り込ませていいのだろうか。
また、厚労省「シルバー人材センター事業」も「子育て」事業にはまる費目かどうか。
「私たちの知識の大部分は、単なる事実ではなく、因果関係による説明からなっている」（パール & マッケンジー、2018=2022：46）。これら事業についても、担当の省庁ごとに「少子化対策」とどのような因果関係を示すのかを具体的に示された方が、「異次元」論争にも有効であろう。
「異次元」決定の前に「通常次元」の「異質性」の点検をしよう
少子化対策の「異次元」を目指すという首相の姿勢は評価できるが、これまで具体的に例示したような事業、すなわち「風が吹けば桶屋が儲かる」式の省庁間のロジックをどこまで首相が抑えられるか。
財源問題の決着の前に、このような「通常次元」の「異質性」の点検をしないと、30年間続けてきた失敗が繰り返されることになる。その試金石は、30年間続けてきた二本柱の「待機児童ゼロ」と「ワークライフバランス」方針を、「異次元の少子化対策」に持ち込むかどうかの首相の判断にある。
そして、4月の「こども家庭庁」が発足してから年末の概算要求までに、これまでの全事業がどこまで少子化対策に有効であったかの因果推論による点検をそれぞれの省庁が行いたい。「こども真ん中」を目指す「異次元の少子化対策」は、その後に自然に見えてくる。
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注1）たまたま私は、札幌市で2003年10月から2013年8月まで「次世代育成対策推進協議会会長」となり、継続して9月からは「子ども子育て会議会長」として2020年3月まで微力を尽くした。本文中の表1でいえば、2003年7月の「次世代育成支援対策推進法」から2020年5月「少子化社会対策大綱」の直前までになる。関連して、児童福祉専門分科会の座長を1999年10月から2014年10月まで務めたので、少しは自治体の政策決定にも触れた経験をもつ。なお、「異次元」論議以前に、アゴラでもすでに「少子社会」「少子化対策」については発表してきた（金子、2022a、2022b、2022c）。
注2）30年前から今日まで少子化指標の具体的データとしては「合計特殊出生率」が使われてきたが、未婚率の上昇を踏まえると、単年度出生数と合計特殊出生率だけでは不十分になり、最近では「年少人口数」と「年少人口率」の両者も合わせて利用されるようになった。
注3）これには反省が遅いという批判もあるが、いろいろな事情の中でよくぞ言ったという評価もある。詳しくは金子（2022e）参照。
注4）ここでの私の発言は人口研究の社会学の立場から行う。
注5）ことわざの持つ含蓄と現代社会や文化との関連について、日英仏の3言語を通してまとめたことがある（金子、2020）。
注6）現状分析と政策提言を取り入れた私の少子化研究としては、『都市の少子社会』（東京大学出版会、2003）、『少子化する高齢社会』（日本放送出版協会、2006）、『日本の子育て共同参画社会』（ミネルヴァ書房、2016）がある。
注7）この観点から、「新しい資本主義」の限界は金子（2022a）で論じたし、「田園都市国家論」の完全欠如は金子（2022b）で具体的に指摘した。また「全世代社会保障」といいながら、「世代論」が皆無であることは金子(2022e)で詳しくのべた。
注8）ここではnormalとabnormalを使わないことにする。
注9）ただし、表1で分かるように、「待機児童ゼロ」と「ワークライフバランス」の二本柱は全く揺らがなかった。
注10）「異次元の少子化対策」議論の前提には、「通常次元」の諸事業について自らの優先順位の明示が重要であろう。
注11）誤解が生じないように追加すれば、この種の事業が不要だと言っているのではなく、少子化対策予算で行なえるのかと問いかけているだけである。
【参照文献】
- 新しい資本主義実現会議,2022,『新しい資本主義のグランドデザイン及び実行計画（案）』（6月7日）.
- 岸田内閣閣議決定,2022,『経済財政運営と改革の基本方針2022』（6月7日）.
- 金子勇,2003,『都市の少子社会』東京大学出版会.
- 金子勇,2006,『少子化する高齢社会』日本放送出版協会.
- 金子勇,2016,『日本の子育て共同参画社会』ミネルヴァ書房.
- 金子勇,2020,『ことわざ比較の文化社会学』北海道大学出版会.
- 金子勇,2022a,「政治家の基礎力（情熱・見識・責任感）⑩）（アゴラ6月25日）.
- 金子勇,2022b,「政治家の基礎力（情熱・見識・責任感）⑪」（アゴラ7月2日）.
- 金子勇,2022c,「『人口変容社会』への認識と対応」（アゴラ10月26日）.
- 金子勇,2022d,「『人口変容社会』の未来共有」（アゴラ 12月8日）.
- 金子勇,2002e,「『全世代社会保障』の実行性と実効性」（アゴラ 12月30日）.
- 内閣府編,2019,『令和元年 少子化社会対策白書』日経印刷.
- 内閣府編,2022,『令和4年 少子化社会対策白書』日経印刷.
- Pearl, J. & Mackenzie,D.,2018,The Book of Why:The New Science of Cause and Effect, Allen Lane.（＝2022 夏目大訳『因果推論の科学』文藝春秋）.
- 全世代型社会保障構築会議,2022,『全世代型社会保障構築会議報告書』同会議.