石井孝明
環境ジャーナリスト
『誰もがすべての物事を見えるわけではない。多くの人は自分が見たいと欲する現実しか見ていない』
— ユリウス・カエサル
エネルギー・環境問題を観察すると「正しい情報が政策決定者に伝わっていない」という感想を抱く場面が多い。あらゆる問題で「政治主導」という言葉が使われ、実際に日本の行政機構が、政治家の意向を尊重する方向に変りつつある。しかし、それは適切に行われているのだろうか。（写真は２００９年の総選挙前の民主党ポスター）
一例として、日本の温暖化政策で２００９年に鳩山由起夫首相（当時）が表明した「２５％削減目標」をめぐる騒動を取り上げてみたい。過去の事例だが、政治主導の意思決定の危うさを伝えるために、振り返る意味はあるだろう。
間違った情報に基づく意思決定
鳩山首相（当時）は政権交代直後の２００９年９月の国連総会で、「２０２０年までに温室効果ガスの排出量を年比で２５％削減する」という目標を表明した。それまでの自民党政権のときの目標は１５％減だった。この２５％削減は突然の表明で、国内調整を経たものではなかった。鳩山氏は発表時点も、その後も積算根拠を示さなかった。
翌１０年３月、地球温暖化対策基本法案が閣議決定され、この目標は達成可能性を検討しないまま法案に盛り込まれた。同法案は採決の優先順位が低く、２０１２年に廃案になってしまう。しかし今でも鳩山首相の言葉は公式には取り消されず、曖昧なままになっている。民主党政権で繰り返された「政治主導」の失敗の一つだ。
鳩山前首相は２５％削減の理由について、衆議院予算委員会（０９年１１月４日）で次のように答弁している。
「IPCC（国連・気候変動に関する政府間パネル）の第４次の評価報告書というものがその間に出て参ったわけでございまして、平均の気温の上昇を工業化以前に比べて２度以下におさめるためには、二酸化炭素濃度を４５０ppm（編注・二酸化炭素濃度、現時点は３９０ppm前後）に抑えなければならないと。そのことを達成させるためには、２０５０年には８０％あるいは前倒しして２０２０年においては最低でも２５％削減しなければならないとしています」。それに基づいて、これを達成させることが「日本の大きな役割」であり、このことを提唱することで「他の国々にもよい影響を与えるという期待」から「大胆な提言に至った」という。
しかし、この答弁の内容は間違いだ。
第一にIPCCは、そのようなことは言っていない。第二にIPCCは各国政府に命令や要請をする組織ではない。
つまり、鳩山氏は誰も言っていないことを政策の根拠にした。温暖化規制策は国のエネルギー使用の抑制と密接に関係する。鳩山氏の２５％削減案は、現実に行えば日本経済の姿を膨大な負担と共に大きく変えかねないものだ。この事実は冷静に考えると、大変恐ろしいことだ。一国の首相が妄想と間違った情報で、国の重要政策を決めたことになる。
鳩山発言に根拠はない
「２度上昇に抑える」という目標が、温暖化問題を語る時に、国際社会で頻繁に語られる。これは産業革命以前の気温から２度以内に上昇幅を抑えなければ、生態系に損害が起こるという考えだ。
しかし2度上昇した場合に、リスクはあるものの「どのようになるか」は分からない。IPCC第４次報告では、第２作業部会（気候変動の影響）の政策決定者向け要約（環境省確定訳）で次のような表現の言及をしている。
「世界平均気温が１９９０年‐２０００年水準より最大２度上回る変化は、現在の主要な脆弱性を一層悪化させ、また、多くの低緯度諸国における食料安全保障の低下など、その他の脆弱性ももたらすだろう」。
つまり「影響があるかもしれない」ことを指摘しているにすぎないのだ。こうした根拠薄弱の予想に対して、それを政治目標化する鳩山氏の行為は、あまり意味のないことと言えよう。
次に鳩山氏の国会答弁に登場した２度に抑えるためには「（IPCCが）２０５０年に８０％削減しなければならないとしている」という言葉を検証する。
そのようなことをIPCCは言っていない。「８０％の削減」に言及している部分はある。IPCCの第3作業部会（気候変動の適応策）報告の３章では、温室効果ガスの削減シナリオを調査して、それを紹介している。（経産省確定訳）その１７７本の削減シナリオのうち、６つのシナリオで「８０％削減」が検討されたものにすぎない。
政策情報を政治家が活用していない
IPCCとは、国連が主導して、世界の気候変動、エネルギー政策の研究者が集まった組織だ。２００７年にはノーベル平和賞を、アメリカのアル・ゴア元副大統領と共に受賞した。
ただし日本では「温暖化に警鐘を鳴らしている組織」と誤解されている。また「それを純粋な科学者がIPCCで地球の危機を警告し、汚れた政府や産業界と対立している」。こんなステレオタイプの印象がつくられているように思う。
しかし、これまで４回発表された報告書を読むと、その印象は正確ではない。発表される報告書、また同時に発表される「政策決定者向要約」は、温暖化をめぐる論文を集め、「科学研究ではこのようなことが指摘されている」というレビューを重ねているものだ。表現に断言はなく、また政策提言もしていない。国連機関は各国の合意で運営される。IPCCもその一つであるため当然だろう。
そして政策決定者要約は、日本文で約３００ページの膨大なものだ。本編は英文で３０００ページにもなる。筆者は英語力に乏しいため、本編を読むのは途中で挫折した。
おそらく鳩山氏は、この膨大な文章を読んでいないだろう。そして各中央官庁は鳩山氏の答弁に関わっていないはずだ。
専門家が関与した形跡がない政策決定
なぜこんな状況が起こったのか。各政治問題で「奇矯」な言行を繰り返した、鳩山氏の個性が影響していることは間違いない。しかし、この間違いは日本の意思決定の根本的な問題である「専門家の知恵をうまく使いこなせない」ということにもつながっているように思える。
民主党への政権交代の当初、同党は「マニフェスト」「政治主導」を連呼し、「官僚にべったり」と自民党政権を批判した。確かにその点はあり、この批判は国民の支持を集めた。
民主党の環境政策を担当したのは福山哲郎参議院議員だった。福山氏は政権交代前に、自民党政権との違いを出すため、環境政策で日本政府の政策を批判するNPOや研究者を集めて意見を聞いていた。その中で影響力を持ったのは、NPO環境エネルギー政策研究所の飯田哲也代表だったとされる。飯田氏は東日本大震災と福島原発事故後に、反原発の主張と電力会社攻撃で目立った人で、やや考えが一方向に偏向しているという評価の多い人だ。さらに２０１２年に山口県知事選や衆議院選挙に出馬、落選するなど、政治的な野心を持つ人でもある。
民主党は２００９年の総選挙で、エネルギー問題で「３つの柱」を掲げた。再生可能エネルギー買い取り制度（FIT）、排出権取引、炭素税の実施を公約した。これらは政権交代前から飯田氏らのグループが主張した政策案だ。また民主党はそれに加えて、京都議定書にも復帰を検討すると表明していた。ところが２０１３年の現状を見ると、いずれもうまくいっていない。そもそも先行して実施した欧州では０９年当時からこれらの政策の弊害が目立っていた。
エネルギー、温暖化問題の有識者で、鳩山氏に適切なアドバイスをする人がいた形跡はない。おそらく鳩山氏は官僚組織を使いこなすという発想がなく、党内で知識があり、外務副大臣（鳩山内閣）、官房副長官（菅内閣）という要職を歴任した、福山氏の提言を丸呑みしたのだろう。
しかし福山氏の意見は、考えが偏向した民間研究者の意見に強い影響を受けた形跡がある。鳩山－福山のラインに情報を吹き込んだ民間研究者が、自分の利益のために意図的に情報をゆがめたのか、勉強不足だったのかは不明だが、結果を見ればその提供情報は間違っていた。
福島原発事故後の民主党菅政権の、エネルギー・原発政策は多くの人に知られるように、迷走を繰り返すひどいものであった。菅首相は、原子力・エネルギーの専門家、また官僚組織の助言を断り、独善的な指示を連発した。エネルギー・環境政策で専門家の意見を聞かずに、政治家が暴走する民主党政権の危険は、鳩山内閣の時にすでに現れていたのだ。
専門家の知恵を活かす配慮を
エネルギーは必要とされる知識の専門性が強く、業界と官庁などの「プロ」が、政策での意思決定、また実務を主導する。しかし少数で同質の思考をするプロは、誤った場合に、その是正が行われづらい。福島原発事故は、そうしたプロの思い込みと、慣れによる手抜きのもたらした惨事だった。
だからと言って、逆に専門性の低い素人が政策を左右する恐ろしい状況も問題だ。２５％削減目標騒動は、その悪しき一例である。
政策、意思決定をめぐる適切な意思決定の方法には、単一の答えがあるわけではない。しかし、私たち日本人、そして日本政府が経験した失敗を振り返ると、「やってはいけないこと」は分かる。専門家に委ねすぎること、また専門家の知恵を活用しないことはいずれも危険だ。
今、エネルギー問題は原発をめぐり、再稼動が議論になっている。また温室効果ガスの規制についての国際的枠組みづくりが、２０１５年までの策定を目指して協議中だ。誤った意思決定から教訓を汲み取らなければ、再び間違った判断を繰り返す可能性がある。
政治家と政府の意思決定でも、民間での政策監視、提言、そして議論でも、「専門家の知恵を適切に使う」という、バランスのある取り組みを心がけることが必要ではないだろうか。
政治主導とは、民意の付託を受けるものの、問題の素人である政治家が意思決定を行うことだ。それは民主主義国家で当然であるのに、日本では適切に実施されてこなかった。そうした政治主導に舵を切る必要はあるものの、その危険も充分認識しなければならない。
第二の「ハトカン」が出てくる危険は、意思決定の仕組みをしっかりつくらない限り、政治主導の拡大の中で広がってしまうだろう。
