相次ぐ「選挙とカネ」問題表面化、抜本解決のための公選法改正を提案する

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『文藝春秋』3月号で、京都における国政選挙の際に、自民党候補者が選挙区内の府議・市議に50万円を配っていた「自民党京都府連の選挙買収問題」が報じられた。

「衆議院選挙、参議院選挙とも候補者からの資金を原資として活動費（交付金）を交付しております。これは府連から交付することによる資金洗浄（マネーロンダリング）をすることにあります。」

とする内部文書に基づいて。国政選挙の候補者から、府連を通して、地方議員に多額の金が渡る「選挙買収の構図」を報じたものだった。

2月10日、参院京都府選出参議院議員で前府連会長の二之湯智・国家公安委員長が、立憲民主党の城井崇、階猛議員からこの問題について質問され、地元議員に金を配っていたことを認めた上、

「選挙活動の目的ではなく、党勢拡大のためで、適正に処理している」

と買収疑惑を否定した。

同日、松野官房長官は、この問題について、二之湯国家公安委員長から報告を受けたとした上、

「法令に則して、適正に処理をしているということでございます。私の方としては、その説明を了といたしております」

と述べて、法的な問題はないとの認識を示した。

2月14日の衆院予算委員会では、立憲民主党の階猛議員が、二之湯氏が参院選候補者だった2016年に同氏が代表を務める選挙区支部から府連に960万円を寄附したことについて、配布金額の根拠を質問した。

「いろいろな費用がいるだろうということで、私の思いで寄付をさせていただいた」

などと繰り返し、審議は一時中断した。

様々な公職選挙で、買収も含めた公選法違反の摘発を行っている全国の警察組織のトップの国家公安委員長が自身の選挙買収疑惑について問い質され、このような不確かな答弁しかできない状況で、果たして、警察の選挙違反摘発に対する信頼を維持することができるのだろうか。

13日には、府連会長の西田昌司参院議員が「政治資金の流れは全て適法」、報じられている内部文書について「私自身見たことも聞いたこともない。存在は確認されなかった」「党勢拡大のための広報紙の配布や政党の演説会などの活動の費用として、府会議員や市会議員ではなく、政党支部などへ支給されたもの、その資金の使い道は、各団体が適正かつ公正明大に収支報告をしている。」と反論する動画をYouTubeで公開している。

西田氏は、府連から県議・市議への金の流れについて「配下の支部などへの活動費の支給」と説明しているが、候補者個人から府連に寄附させる理由についての説明はない。

同氏は文藝春秋が報じた「内部文書」によるマネーロンダリング疑惑を否定しているが、外形的に見て、それを疑われても致し方ない金の流れがあることは否定できない。しかし、当事者は、「法令に則して、適正に処理をしている」、「政治資金の流れは全て適法」と主張し、官房長官までがそれを了承している。一般人・有権者には、到底理解できることではない。

「公職選挙の公正」が根底か揺るぎかねない深刻な事態

このような問題が表面化する契機となったのは、2019年の参議院広島選挙区をめぐる河井元法務大臣夫妻の多額現金買収事件だった。

そして、新潟でも、泉田裕彦衆院議員が星野伊佐夫県議会議員から、衆議院選挙で当選するためには選挙区内の有力者に対して金を撒くしかないと言って裏金を要求されたことを公表し、星野氏を公選法違反で刑事告発している。この問題への泉田議員の厳正な対応に、広島での河井事件の影響があったことは、公表された星野氏とのやり取りからも明らかだ。

広島での河井事件が、その後、新潟、京都と、「国政選挙における国会議員候補者から地元政治家へのばら撒き」の問題の相次ぐ表面化につながっているのは、このような行為が、全国で相当広範囲に行われている実態を表しているものと考えられる。

この問題に関して、自民党茂木敏充幹事長は、2月15日の定例会見で、

「自分なりに調べてみたが、立憲民主党の県連などでも同様のケースは散見される。収支報告書を見ればわかることで、同じようなケースが出てくる」

と述べた。茂木氏が指摘しているように、野党議員の側でも、同様の行為が一部にあるとすると、問題は国会全体に及ぶものということになる。

「政治資金」を隠れ蓑にして、多額の金銭が地方政治家にばら撒かれ、それが買収罪に当たるかどうかについて、当事者が合理的な説明すらできないというような状況が続けば、国民の公職選挙に対する信頼が著しく損なわれ、近年高まっている政治不信を一層助長することになりかねない。

買収罪の成立要件との関係で、河井事件への買収罪適用の特異性と、それが及ぼした影響などを整理し、京都府連の問題と比較するなどした上、「買収まがいの政治資金のやり取り」を抑止するための公職選挙法の運用・法改正などの方策について考えてみたい。

買収罪の成立要件と従来の摘発対象

公選法上の「買収罪」というのは、

「当選を得若しくは得しめ又は得しめない目的をもつて選挙人又は選挙運動者に対し金銭、物品その他の財産上の利益若しくは公私の職務の供与、その供与の申込み若しくは約束をし又は供応接待、その申込み若しくは約束」（221条1項１号）

をすることである。

「当選を得る目的」「当選を得しめる目的」で、選挙人又は選挙運動者に対して「金銭の供与」を行えば、形式上は、「買収罪」の要件を充たすことになる。

「供与」というのは、「自由に使ってよいお金として差し上げること」だ。

「選挙運動者」との間で、「案里氏を当選させる目的」で「自由に使ってよい金」として、金銭のやり取りが行われれば、買収罪が成立することになる。

従来の公選法違反の摘発の実務では、「買収罪」が適用されるのは、選挙運動期間中などに、有権者に直接投票を依頼して金銭を渡したり、選挙運動員に、法定の限度を超えて対価を支払ったりする行為に限られ、選挙の公示から離れた時期の地元政治家や地元有力者等との金銭のやり取りが買収罪で摘発されることは殆んどなかった。

公職の候補者が、地方政治家や有力者に対して行う金銭の提供は、「選挙に向けての支持拡大のための政治活動」という性格もあり、公示日から離れた時期であればあるほど、「選挙運動」ではなく「立候補予定者が所属する政党の党勢拡大、地盤培養のための政治活動」を目的とする「政治活動のための寄附」との弁解が行われやすい。

その主張を通されると、「選挙運動」の報酬であることの立証は容易ではない。ということから、これまで、候補者から政治家への金銭の提供については、警察は買収罪による摘発を行わず、検察も起訴を敢えて行ってこなかったのが実情であった。

そのような捜査機関側の買収罪の摘発の姿勢もあって、国政選挙の度に、地方政治家に「選挙に向けて支持拡大のための活動」を依頼して金銭が提供されることは、恒常化し、半ば慣行化していった。

河井夫妻事件で異例の「買収罪」適用に踏み切った検察

ところが、検察は、2019年の参院選の広島選挙区に立候補し当選した河井元法相の妻案里氏に関して、選挙の3か月前頃からの、首長・県議・市議ら地元政治家への金銭供与の「買収罪」による摘発に踏み切った。当時、黒川弘務東京高検検事長の定年延長問題、検事総長人事等をめぐって、検察と安倍政権が対立していたことが背景になった可能性もある（【河井前法相“本格捜査”で、安倍政権「倒壊」か】）。

検察は､2020年6月、現職国会議員の河井夫妻を買収罪で逮捕したが、検察には、この事件で、乗り越えなければならない「壁」が2つあった。

第一に、買収者（供与者、お金を渡した者）の河井夫妻側も、被買収者（受供与者、お金を受け取った者）の地元政治家も、「河井案里氏が立候補する参議院選挙に関する金である」ことを否定し続ければ、買収罪の立証は容易ではないということだ。

第二に、河井夫妻の買収罪が立証できた場合には、その金を受領した被買収者側の処罰が問題になる。買収者と被買収者は「必要的共犯」の関係にあり、買収の犯罪が成立すれば、被買収者の犯罪も当然に成立する。従来の公選法違反の摘発・処罰の実務では、両者はセットで立件され、処罰されてきた。河井夫妻事件の被買収者の大半は公民権停止になり一定期間、選挙権・被選挙権を失うことになる。

河井夫妻事件の摘発については、上記の2つの問題があったが、それらを丸ごとクリアする方法として検察がとったのが、処罰の対象を河井夫妻に限定し、被買収者には処罰されないと期待させて「案里氏の選挙に関する金」であることを認めさせるという方法だった。

検察の取調べで、被買収者らは、明確に「不起訴の約束」まではされなくても、検察官の言葉によって、処罰されることはないだろうとの期待を抱き、「案里氏の参院選のための金と思った」と認める検察官調書に署名した。

河井夫妻の起訴状には被買収者の氏名がすべて記載されたが、100人全員について、刑事処分どころか、刑事立件すらされず、河井夫妻事件の捜査は終結した。これを受け、市民団体が、被買収者の公選法違反の告発状を提出したが、告発は受理すらされず、検察庁で「預かり」になったまま、河井夫妻の公判を迎えた。

公判で克行氏が供述した「地方政治家へのばら撒き」の実態

買収罪で逮捕・起訴された克行氏は、初公判では「起訴事実は買収には当たらない」として全面無罪を主張し、被買収者ほぼ全員の証人尋問が行われることになった。被買収者は「処罰されることはないだろうとの期待」を持ったまま証人尋問に臨み、ほとんどが、「案里氏の参院選のための金と思った」と証言した。

検察官立証が終了し、被告人質問の初回の公判で、克行氏は、罪状認否を変更し、首長・議員らへの現金供与も含め、殆どの起訴事実について、「事実を争わない」とした。その後の被告人質問では、「自民党の党勢拡大、地盤培養活動のための政治活動のための資金」を「案里氏に当選を得させるために配った」と詳細に供述した。案里氏に当選を得させる目的での金銭の授受であることを認めた上で、「国政選挙における国会議員候補者から地元政治家へのばら撒き」の実態について赤裸々に供述したのである。

この事件では、元法相で現職国会議員の克行氏自身が、案里氏の選挙のために多額の現金を県議・市議・首長等に配ったことで厳しい社会的批判を浴びたが、「克行氏自らが」「現金で」配らなければならなかった事情について、被告人質問で、克行氏は以下のように説明した。

一般的に、県連が、交付金として党勢拡大のためのお金を所属の県議・市議に振り込むが、県連からの交付金は溝手先生の党勢拡大にのみ使われ、県連が果たすべき役割を果たしていないので、やむを得ず、その役割を第3支部（克行支部長）、第7支部（案里支部長）で果たさないといけないと思い、県議・市議に、県連に代行して党勢拡大のためのお金を差し上げた（【第51回公判】）

要するに、「県連ルート」が使えなかったために、やむを得ず、「克行→県議・市議」というルートで、参院選に向けての「党勢拡大のための金」を直接配った、というのである。それは、方法は異なっても、「国政選挙における国会議員候補者から地元政治家へのばら撒き」が従来から恒常化していたことを意味するものであった。

被買収者の地方政治家の起訴は、もともと不可避だった

克行氏の被告人質問が行われていた頃に、検察に提出されていた市民団体の告発状が、既に受理されていることが明らかになった。検察にとっては、不起訴にするとしても、犯罪事実は認められるが敢えて起訴しない「起訴猶予」しかない。

しかし、もともと求刑処理基準に照らせば、「起訴猶予」の余地はあり得なかった。告発人が不起訴処分を不服として検察審査会に審査を申立てれば、「起訴相当」の議決が出ることは必至だ。検察は、その議決を受けて起訴することになる。その際、被買収者側には、「検察は不起訴にしたが、市民の代表の検察審査会が『起訴すべき』との議決を出したので、起訴せざるを得ない」と言われれば、被買収者側も文句は言えないのである（【河井夫妻買収事件「被買収者」告発受理！処分未了では「公正な再選挙」は実施できない】）。

6月18日、克行氏に対しては、計100人に1約2900万円を供与した公選法違反の買収罪で「懲役3年」の実刑判決が言い渡された。

それから半月余り経った7月6日、検察は、被買収者100人について、被買収罪の成立を認定した上で99人を起訴猶予、1人を被疑者死亡で不起訴にしたことを公表した。

この不起訴処分に対して、告発人が検察審査会に審査申立てを行い、検察審査会は、広島県議・広島市議・後援会員ら35人（現職県議13名、現職市議13名）については、「起訴相当」、既に辞職した市町議や後援会員ら46人については「不起訴不当」の議決を行った。

議決を受け、検察は、「起訴相当」と「不起訴不当」とされた被買収者について事件を再起（不起訴にした事件を、もう一度刑事事件として取り上げること）して再捜査を行っている。「起訴相当」については、起訴することになる可能性が高い。「起訴相当」議決を受けた現職県議・市議が次々と議員辞職するなど、広島県政界の混乱が続いている。

検察としても、河井夫妻の現金買収の原資と党本部からの「1億5000万円」との関係が明らかにされず「依然として政権に弱腰」の印象を与え、一方で、被買収者側については、公選法違反での立件・刑事処分が大幅に遅延し、案里氏の公選法違反での有罪確定を受けて行われた再選挙の際も被買収側の地方政治家が公民権停止にもならず「野放し」になり選挙の公正が著しく害されたことなど、河井事件で「かなりの痛手」を受けたことは確かである。

しかし、検察が従来は買収罪を適用して来なかった「国政選挙における国会議員候補者から地元政治家へのばら撒き」を買収罪で摘発したことでその実態が明らかになり、公職選挙をめぐる状況に大きな影響を与えたことは紛れもない事実である。

「政治資金規正法上の合法性」で買収罪の成立は否定できるか

河井事件は、「国会議員個人→地方議員個人」というルートの国政選挙に関する金銭の提供が行われた事案だった。

一方、「京都府連の選挙買収問題」では、「国会議員個人→都道府県連→地方議員個人」というルートで、買収罪の成否が問題になっている。

「国会議員個人→地方議員個人」という直接のルートと、「国会議員個人→都道府県連→地方議員個人」という「迂回ルート」で違いがあるとすれば、県連を経由することで政治資金収支報告書に記載されるという「政治資金の処理の確実性」の点であろう。

克行氏の場合、「国会議員個人→地方議員個人」のルートで、「自民党の党勢拡大、地盤培養活動の一環としての地元政治家らへの寄附」と称する「政治資金の寄附」を行ったと供述しだが、領収書の交付は殆ど行われておらず、政治資金としての処理自体が適法なものではなかった。

その点、「国会議員個人→都道府県連→地方議員個人」のルートは、都道府県連という政治資金処理が確実な組織を通しており、「政治資金規正法上の合法性」が確実に担保されている点が河井事件とは異なると言える。

しかし、判例上「選挙運動」は「特定の公職選挙の特定の候補者の当選のため直接・又は間接に必要かつ有利な一切の行為」とされているので、特定の選挙のための活動を行うのであれば、「党勢拡大、地盤培養のための政治活動」という性格があっても、「選挙運動者」に当たることは否定できない。「政治資金規正法」上は適法であっても、「当選を得させる目的」で、「選挙運動者」に金銭を「供与」すれば、「公選法」上の「買収罪」が成立することに変わりはないのである。

もっとも、「特定の候補者を当選させる目的」は主観的なものなので、買収者も被買収者も、あくまで、その目的を否定し続けた場合、しかも、それが、「党勢拡大、地盤培養のための政治活動のための資金」という一応の理屈を伴うものである場合、その立証は容易ではない。

河井事件では、被買収者側が、「処罰されることはないだろうとの期待」を抱き、「案里氏の参院選のための金と思った」と認める供述をしたからこそ、河井夫妻を買収罪で起訴することが可能になり、河井夫妻の有罪判決が確定したことで、被買収者側も、結局処罰を免れられなくなった。その供述がなければ、そもそも、買収事件の立証は困難だった。

このような河井事件の経過からも明らかなように、結局、「選挙買収」と実質的に殆ど変わらない行為が、当事者が「選挙の目的」を認めるかどうかで違法になったり、ならなかったりすることにならざるを得ないのである。

「政治資金」を隠れ蓑にした選挙買収を抑止するための法改正

では、広島、新潟、京都と相次いで表面化している「政治資金を隠れ蓑にした選挙買収」をなくし、公職選挙に対する国民の信頼を維持していくためにはどうしたらよいか。

公選法の「買収罪」の成立は、「政治資金の寄附」であることで否定されるわけではない。現行法のままでも買収罪の適用は可能である。ということは、買収罪を積極的に適用していくとするのであれば、立法の問題というより、むしろ、運用の問題だと言える。

しかし、既に述べたように、「当選を得又は得させる目的」があった否か、「選挙運動者」か「政治活動者」か、という当事者の認識・主観的要素で犯罪の成否が決まる買収罪については、捜査機関の側の対応には限界がある。

そこで、「買収まがいの政治家間の資金のやり取り」に対する効果的な抑止措置として考えられるのは、公選法上に、「買収罪」の規定とは別に、「国政選挙に近い時期に行われる、候補者から政党支部及び地方政治家への金銭の供与（寄附）を禁止するための規定」を設けることである。

現行の公選法では、199条の2の「公職の候補者等の寄附の禁止」の規定の1項で、

とされた上、「ただし、政党その他の政治団体若しくはその支部に対してする場合」は、「この限りではない」として、政党及び支部に対する寄附が禁止から除外されている。

そして、199条の5の2項で

とされ、同条4項で、

として、衆議院議員の総選挙については

参議院議員の通常選挙については、

などと規定され、この期間が、「後援団体に対する寄附の禁止期間」とされている。

この199条の5に、「政党その他の政治団体若しくはその支部に対する一定期間内の寄附禁止」の以下の規定を追加し、公職選挙の前の一定期間は、公職の候補者から政党・政治団体・支部に対しての寄附も禁止してはどうか。

この場合、「公職選挙の前の一定期間」は、広島の河井事件、京都府連の今回の問題等で公職の候補者の側からの寄附が行われている時期が、任期満了の90日前頃であることからすると、180日程度に拡大しないと実効性は期待できないであろう。

もっとも、政党所属の議員が公職の候補者である場合、それ以前から、定期的に定額の会費を納入しているものまで禁止する必要はないと考えられ、それらを除外する但し書きを入れることは必要であろう。

「買収まがい政治資金」をなくすため実効性のある禁止規定と関連する措置を

政党その他の政治団体若しくはその支部に対する寄附は、政治活動の目的を実現するために必要であり、それ自体は禁止されるべきものではない。

しかし、199条の2の「公職の候補者等の寄附の禁止」の規定が、いかなる目的のものであっても、当該選挙区内にある者に対する寄附を一律に禁止するものであることに照らせば、「政党その他の政治団体若しくはその支部に対する寄附」も、選挙との関連が疑われる期間に限定して、定期的に支払われる会費等を除いて、目的を問わず禁止することにも十分に合理性がある。

それによって、「公職の候補者の政党に対する寄附」も、選挙の前の一定期間禁止され、京都府連の問題のような、「選挙前の候補者→都道府県連」の資金提供は禁止されることになる。

そもそも、公職の候補者と政党等の関係というのは、本来、候補者が、政党から公認や推薦を受け、選挙運動の支援を受ける立場である。資金の流れとして、「政党→候補者」は考えられるが、「候補者→政党」という逆の流れは、公認・推薦の対価の支払とも解し得るものであり、正当とは言い難い。選挙前の一定期間、そのような資金の流れが禁止されることは合理的だと考えられる。

もっとも、ここで考えなければならないのは、1990年代以降、「政治とカネ」の問題が表面化する度に、政治資金規正法が改正されるなどして、政治資金の透明化が図られる中でも、「国政選挙における国会議員候補者から地元政治家へのばら撒き」の慣行が続いてきたことの背景としての「地方議員の収入の問題」である。

かつては「政務調査費」の流用によって資金を確保していたのが、全国の地方自治体で議員の政務調査費の不正流用が発覚し、刑事事件化したことで、そのような方法での資金確保はできなくなった。もともと、多くの自治体の議員の給与は低く抑えられており、生活費を賄うのが精一杯で、活動費はとても捻出できない。それが、歳費が高額な上に文書交通費の支給などで優遇されている国会議員から地方政治家へ資金の流れを生む背景になっていることは否定できない。

「国政選挙における国会議員候補者から地元政治家へのばら撒き」をなくしていくのであれば、地方議員の収入の問題についても、地方自治の在り方に関する問題として議論していくことが必要であろう。

方向として二つが考えられる。一つは、多くの政令指定市のように、自治体議員に相応の報酬を維持し、その分、議員としての相応の活動が行われるよう、住民が日常的に監視し、選挙の度に検証していくこと、もう一つは、地方議員の収入は低額に抑え、兼業で行えるよう、議会の開催の時間、方法などを抜本的に改めることである。

そもそも、全国の都道府県、市町村が全て同じ「二元代表制」の首長と議会の関係であることが必要なのか、もっと機能的な民主主義の制度を創設することも認めるべきではないか、という点についての地方自治法の改正の議論を行っていく必要もあるであろう。

前法務大臣の衆議院議員とその妻の現職参議院議員の公選法違反による同時逮捕という「憲政史上前代未聞の大事件」は、両氏の有罪判決の確定によって、「政治資金を隠れ蓑とする選挙資金の供与」を白日の下にさらけ出すことになり、それに派生して新潟・京都などでの「選挙とカネ」問題の相次ぐ表面化につながっている。

これを機に公職選挙の公正への国民の信頼を回復するための法改正を行うことは、全国会議員の責務である。

多くの日本国民に政治や選挙に対する絶望を生じさせつつある現況を大きく変えるため、速やかに、法改正の議論を始めるべきである。